곽태환 (전 통일연구원 원장/경남대 초빙 석좌교수)
조 바이든(Joe Biden) 46대 미 대통령 당선인에게 진심으로 감축 드린다. 그의 ‘승리선언’ 대국민 연설(11.7)은 미국의 통합과 단합을 역설하였고 그는 통합을 추구하는 대통령이 되겠다고 천명했다. 필자는 제46대 미 대통령에게 미국의 동북아 정책과 한반도 정책의 새로운 구상을 위해 도움이 되고자 한반도 문제 해결과 관련하여 아래 3가지 핵심 사안에 대해 정책제언을 드리고자 한다.
필자가 제기하는 한반도 문제의 3가지 핵심 이슈는 (1)선(先) 한반도 종전선언 후(後) 북한체제를 보장하는 한반도 평화조약체결, (2)김정은 국무위원장의 한반도 '조건부' 비핵화 제안, (3)미.중 패권 경쟁시대 한국정부의 선택 등이다. 이와 관련하여 구체적으로 논의하고자 한다.
위의 3가지 핵심 사안을 구체적으로 논의하기 전에 대한민국 문재인 대통령의 항구적인 한반도 평화 체제 구축 노력에 대해 간략히 살펴본다.
2017년 5월10일 문재인 대통령이 대한민국의 제19대 대통령 취임 이후 그의 목표는 선임 두 보수 대통령이 집권한 9년 동안 꽁꽁 얼어붙은 남북 관계를 복원하는 것이었다. 문 대통령의 노력으로 세 차례의 남북 정상회담을 통해 4.27 판문점과 9.19 평양 남북정상간 공동합의문에도 불구하고, 북한이 지난해 6월16일 개성 남북공동연락사무소를 일방적으로 폭파한 이후 남북 간 한반도 평화 프로세스는 중단되어 다시 교착 상태에 빠졌으니 너무 안타깝다. 이러한 교착상태에 빠진 남북관계는 일부분이지만 트럼프 미 행정부의 대북정책과 연계되어 있음을 누구도 부인하지 못한다.
문 대통령의 기본 목표는 평화롭고 번영하는 한반도를 만들어 가는 것이다. 이 목표를 달성하기 위해 남북 관계 정상화를 통해 결국 북핵 문제의 평화적 해결과 한반도 통일을 지향하는 한반도 비핵-평화 체제를 구축하는 것이다.
본 칼럼에서 필자는 핵심 주장을 다음과 같이 요약하고자 한다. 필자는 오랫동안 동북아에서 문 대통령의 "균형 외교"를 지지해 왔다. 한국이 동북아에서 지정학적으로 대륙 세력과 해양 세력 사이에 위치하고 있다는 점을 고려할 때 한반도 문제 해결을 위해 미.중 협력이 필수적이기 때문이다. 그러므로 국익차원에서 한국은 균형 외교를 유지해야 한다고 주장해 왔다. 동시에 북한의 핵무장과 미사일 위협에 대응하기 위해서는 튼튼한 한미 동맹을 유지할 것을 주장하였다.
북핵 문제를 포함한 한반도 문제 해결을 위해서는 중국과의 전략적 파트너십이 유지하는 것이 바람직하다고 생각한다. 균형 외교를 유지하기 위해 문재인 정부는 향후 대중 3불(不) 정책의 원칙을 준수해야 할 것이다. (1)미국의 MD(미사일 방어) 시스템에 참여하지 않는다, (2)한반도에 추가 사드[터미널 사드 고고도 지역 방어(THAAD)] 배치를 하지 않는다, (3)인도-태평양 지역에서 미국 주도의 NATO와 같은 반 중국 안보협의체(네트워크)에 참여하지 않는다. 따라서 국익 차원에서 한국의 대중 3불 정책 원칙을 고수하고 한중 우호 관계를 유지하는 것이 최선의 선택이다. 그러므로 미 바이든 새 행정부는 이러한 한반도 문제 해결을 위한 한국의 입장을 잘 이해해 주길 기대한다.
그러면 미국의 새 행정부는 한반도 비핵화-평화체제구축을 위한 3개 핵심 사안에 대해 자세히 검토한 후 필자의 정책건의를 살펴보자.
선(先) 한반도 종전 선언, 후(後) 한반도 평화조약에 누가 서명해야 하나?
남과 북은 2018년 4월27일 판문점 제1차 정상회담에서 종전선언에 합의하였다. 공동합의문 제3조, 제3항에 종전선언의 필요성을 명시했다. 2019년 2월28일 하노이 제2차 북미 정상회담이 결렬된 이래 북미 간 한반도 종전선언에 대한 공식적인 논의가 없었다.
따라서 문재인 대통령은 2020년 9월23일 제75차 유엔 총회에서 영상 기조연설을 통해 "한반도 전쟁은 이제 완전하고 영구적으로 끝나야 한다"고 강조했다. 그는 "종전선언을 통해 우리는 남북 간 화해와 번영의 시대로 들어갈 수 있습니다”, 그리고 “종전선언은 한반도 비핵화와 항구적 평화체제의 길을 열어 줄 것”이라며 종전선언의 필요성을 강조했다.
문 대통령이 종전을 다시 언급한 한 동기는, 교착 상태에 빠진 한반도 비핵-평화체제 구축을 위해 종전선언이 대화의 문을 열어 한반도 평화 프로세스를 복원하려는 그의 강한 의지를 보인 것이다. 필자는 그의 제안이 합리적이고 바람직한 방향이라고 믿고 공감한다.
그럼에도 불구하고 문 대통령의 호소에 대한 미 트럼프 행정부의 반응은 호의적이지 않았다. 종전선언과 관련하여 미국은 북한의 선 비핵화 조치를 반복해 주장했었다. 이제 미국의 새 행정부는 종전선언에 대해 관심을 갖고 한미 간 협력이 이뤄지길 기대한다. 한편 북한은 문 대통령의 종전선언 제안에 대해 묵묵부답이다. 미국 새 행정부가 관심을 가지게 되면 북한도 태도 변화가 있을 것으로 보인다.
문 대통령이 제안한 한반도 종전선언은 교착상태인 남북/북미관계의 돌파구 마련을 위한 창의적인 방법이 될 수 있다. 미국의 새 행정부가 대북 적대정책을 청산하기위한 첫 걸음으로 고려해 줄 것을 촉구한다. 종전선언은 한반도 비핵-평화체제 단계적 로드맵의 첫 단계이다. 따라서 한반도 평화조약(협정)을 체결하기 이전에 한반도 종전선언이 바람직하다고 생각한다.
필자는 북한이 요구하는 대북 적대적 정책 철회를 위한 창의적인 방안으로 미국, 중국, 남북한 4개국 당사자가 종전선언을 고려할 것을 제안한 바 있다. 이 선언은 한반도 비핵-평화체제 단계적 로드맵의 입구에서 이뤄져야 할 것이다. 결국 4자는 출구전략으로 다자간 한반도 평화조약을 체결해야 할 것을 주장하여 왔다. 이러한 창의적인 구상에 미국의 새 행정부는 심각히 고려해 주길 제안한다.
중국도 한반도 종전(평화)선언을 공식적으로 지지한다. 2018년 8월 싱가포르에서 열린 아세안지역포럼에서 왕이 중국 외교부장이 기자회견을 통해서 처음으로 중국이 종전선언을 공식적으로 지지하겠다고 발표했다. 그는 또한 종전선언은 한반도 비핵화 실현에 적극적 역할을 하는 정치적 선언이 될 것이라고 밝혔다.
트럼프 미 행정부는 종전선언 제안에 여전히 무관심하였다. 미국은 종전선언 표현 보다 평화선언(peace declaration)을 선호한다고 알려졌다. 워싱턴은 종전(평화)선언 서명에 서두르지 않겠다는 입장인데 두 가지 이유 때문이다. 첫째로, 미국은 종전(평화)선언에 서명하기 전에 북한 비핵화 조치의 가시적 진전을 바란다. 둘째로, 북한이 종전(평화)선언에 서명한 후 주한미군 감축 또는 철수를 요구할까봐 미국이 우려하고 있다고 알려졌다.
필자는 미.중.남북 4자간 종전선언을 지지하지만 북미 양자 간 종전선언은 반대한다. 왜냐하면 북미 간 종전선언보다 더 구속력이 있는 4자 간 종전(평화)선언과 후에 4자간 한반도 평화조약 체결로 이어지기 때문이다. 따라서 출구전략으로 한반도 평화조약에 서명하기 전에 먼저 한반도 비핵-평화체제 로드맵 입구에 4자간 종전 선언에 서명하는 것이 바람직하기 때문에 이러한 창의적인 정책 건의에 대해 고려해 주길 기대하는 것이다.
김정은 국무위원장은 한반도의 '조건부' 비핵화 실현을 원한다
김정은 위원장은 한반도의 ‘조건부’ 비핵화를 제안했다. 한반도 비핵화 실현을 위해 북한은 약속대로 지난 2년 동안 핵과 미사일 실험에 대한 유예(또는 일시 중지)를 유지해 왔다. 그러나 트럼프 미 행정부는 여전히 대북 제재와 압력에 적극적으로 참여하여 북한의 선(先) 비핵화 조치를 강요했다.
북한은 한반도 비핵화의 두 가지 조건이 충족되지 않는다면 핵무기를 포기하지 않을 것이다. 김 위원장은 북한체제의 생존을 위해 핵보유국이 되었다. 북한은 8번 핵실험을 통해 핵무기 보유국이 되었고 ICBM(대륙간탄도미사일)과 SLBM (잠수함발사탄도미사일)을 포함한 단거리, 중거리 및 장거리 미사일도 성공적으로 소유하게 되었다. 그 결과 북한은 어느 국가도 인정하지 않은 실질적으로 이제 핵보유국이 되었다.
그럼에도 불구하고 김 위원장은 2개 전제조건이 충족되면 핵무기를 포기하겠다고 약속했다. 따라서 북한은 두 가지 조건이 충족되지 않고는 핵무기를 포기하지 않을 것으로 판단된다. 두 개 전제조건이 무엇인가? (1)미국의 대북 적대적 정책 철회, (2)북한 체제의 보장이다.
한편 북한당국에 의하면 현재의 안보 환경에서 북한 정권이 살아남기 위한 '자위'조치를 통해 핵 억제력을 최고 수준으로 강화할 수밖에 없기 때문에 미국과의 비핵화협상이 결렬됨에 따라 지속적으로 핵전쟁 억제력을 강화해 왔다. 조속한 시일 내에 북한이 더 많은 핵무기를 생산하기 전에 핵을 포기할 수 있도록 미국은 두개 전제조건을 충족시키는 방향으로의 정책전환이 바람직하다.
따라서 바이든 새 행정부는 유엔의 대북 제재와 압력이 북한이 핵무기를 포기하도록 설득할 수 없음을 이해해야 한다. 그러면 두 조건이 충족되면 김정은 위원장이 핵 포기를 원하는 이유는 무엇인가? 북미는 상이한 비핵화 접근 방식으로 인해 비핵화 합의에서 실패로 끝났다. 미국은 ‘선 비핵화’를 원했고 ‘후 제재 해제와 보상’을 원했다. 따라서 미국은 김 위원장이 지속적으로 제안한 두 가지 전제 조건을 무시했다. 현 시점에서 감정은 위원장을 협상 테이블로 유도하기 위해 미국은 두 가지 전제 조건 중 적어도 하나라도 수용하는 정책전환을 고려하는 것이 바람직하다.
더욱이 감정은 위원장은 국내외 변수로 인해 비핵화와 평화 공존 정책으로 전환해야 하는 압박을 받고 있다. 김 위원장은 조만간 한반도 비핵화를 계속 추진해야 하는 전략적 결정에 영향을 미치는 최소한 두 가지 요인에 직면해 있다.
첫째, 김정은 위원장의 리더십은 할아버지, 아버지의 것과는 다르다. 김정은 위원장이 북한체제의 생존을 위해 핵보유국이 된 이후 김 위원장은 자신감을 얻었고 미국과 빅딜을 하려고 한다. 따라서 그는 한반도 비핵화의 두 가지 조건을 대가로 핵 포기와 맞교환을 약속했다.
둘째, 미국과 유엔의 대북 제재로 북한 경제가 심각하게 악화되고 있다. 수년간 대북 제재로 인한 경제적 악화로 북한 주민들의 불만이 높아졌다. 김정은 위원장은 핵 개발과 경제 발전이 함께 공존할 수 없다는 것을 이해하고 있는 것 같다. 그리고 북한은 대북제재 강화와 2020년 COVID-19 대유행으로 금융 위기에 직면했다.
그럼으로 바이든 새 행정부가 김 위원장이 요구하는 두 가지 조건을 수용할 것을 고려해 주길 바란다. 그러나 만약 바이든 새 행정부가 북한이 선 비핵화 조치를 취하지 않고서는 두 가지 조건을 받아들이지 않을 것이라고 트럼프의 정책을 고수한다면 북미 간 비핵화 협상이 진전이 없을 것으로 판단된다.
미.중 패권 경쟁 시대, 한국 정부는 균형 외교 유지가 바람직
동북아 지역에서 미.중 패권 경쟁은 날이 갈수록 악화되고 있다. 두 강대국간 우연히 작은 무력충돌이 일어나면 양국 간 군사적 대결이 불가피해질 것이기 때문에 우려된다. 이런 군사적 대결 위기가 강대국 간 지역 전쟁으로 확대될 수도 있다. 남중국해에서 미.중간 무력 충돌이 불가피해짐에 따라 대한민국 정부는 원하지 않는 미.중 간 지역 전쟁에 참여할 수 있다는 점에 매우 우려하고 있다.
미.중 패권 경쟁 시대에 反(반)중국 NATO형 안보 네트워크 구상을 트럼프 미 행정부가 계획하고 있다. 중국을 봉쇄하기 위한 전략의 일환으로 미국은 인도-태평양 국가들을 통합하여 북대서양 조약기구(NATO)형과 같은 인도-태평양 버전의 NATO를 출범하려는 의도를 공개한 바 있다.
마크 에스퍼 미 국방장관은 2020년 8월26일 '네트워크 반중국 연합체'에 대해 처음 언급하면서 '중국에 대한 네트워크 동맹'을 형성하겠다는 미국의 의사를 명시적으로 표현했다. 8월31일 스티븐 비건 미 국무부장관은 인도-태평양에는 나토형 같은 수준의 동맹연합체가 없는데 그는 4개 쿼드(Quad) 국가(미.일.인도.호주)로 회원국을 확대하는 쿼드 플러스(Quad Plus) 구상을 밝혔다.
요약하면 트럼프 미 행정부는 쿼드는 인도-태평양의 안보협의체이며 반중 NATO와 같은 새로운 반중 안보협의체를 구상하고 있다. 미국은 한국, 베트남, 뉴질랜드가 새로운 안보 네트워크에 가입하기를 원한다고 알려졌다. 베트남은 이미 미국과 중국에 균형 외교를 선언했다. 문재인 정부가 새로운 반중 동맹체제에 참여할 것인가? 아니면 한국이 참여하지 않고 균형 외교를 유지할 것인가? 한국은 딜레마에 직면했다.
필자는 인도-태평양에서 미국이 주도하는 반 중국 NATO와 같은 안보 네트워크에 참여하지 않는 것이 바람직하다고 생각한다. 그 이유는 아래와 같이 다섯 가지 요소/근거를 제시하고자 한다.
첫째, 한반도는 지정학적으로 해양과 대륙 세력의 교차 지역에 위치하고 있다. 따라서 한국은 최선의 선택을 해야 한다. 이념을 초월하고 실용적이고 국익차원에서 최선의 선택을 모색해야한다. 요약하면, 한국이 향후 미국이 주도하는 반(反)중 안보 협의체에 참여하는 것은 한국의 장기적인 국익이 아니다. 미.중 패권 경쟁 시대에 한국은 주권국가로서 국익의 원칙에 입각한 실용주의적 정책을 추진해야 한다.
둘째, 미.중 패권 경쟁 시대에 한국 정부가 중재자나 균형자 역할에서 탈피하고 '균형 외교'를 추진하여 지속적으로 친미 친중 관계를 유지해야한다. 또한 한국은 국익을 수호하고 옹호하는 동시에 중국과의 전략적 파트너로 한중간 협력을 유지해야 한다. 동시에 한미동맹을 지속적으로 유지하여 한반도에서 전쟁이 일어나지 않도록 전쟁억제력을 강화해야 한다.
셋째, 21세기 국제 협력 시대에 한국의 경제 안보는 국민의 복지와 군사 안전 번영에 똑같이 중요하다. 지정학적으로 미국, 중국, 러시아, 일본의 4대 강국에 둘러싸여 살았던 대한민국은 어느 강대국 대열에도 줄 설 수는 없다. 따라서 한국이 국익을 보호하고 강화하기 위해 균형 외교를 유지하는 것이 최선의 현명한 선택이다. 그러나 한중 경제협력은 한국의 경제 번영과 생존을 위해 필수적이지만, 한국은 중국에 대한 과도한 수출 의존도(총 수출의 28%)를 시정하고 다변화한 무역 정책으로 전환해야한다.
넷째, 서울과 베이징은 경제적 상호 의존성을 가진 전략적 파트너이다. 한반도 문제 해결의 당사자로서 중국의 역할은 미국만큼이나 중요하다. 따라서 중국은 한반도에 비핵화 평화체제를 구축하는 데 핵심 역할을 기대하기 때문에 중국의 도움이 필요하다. 만약 문재인 정부가 미.중 패권 경쟁 시대에 미국에 줄을 섰다고 가정하자. 이런 경우 중국은 한국과 적대적인 관계로 전환하게 될 것이며 한국 안보의 위협 될 것이다.
따라서 한국은 중견국으로서 미.중.남북 4자회담을 통해 한반도 문제에 대한 실질적인 해결책을 모색하는데 보다 적극적이고 주도적인 역할을 할 필요가 있다. 여기에는 한반도 종전선언, 한반도 비핵화, 한반도 평화조약(협정), 한반도 평화체제, 미국과 북한의 관계 정상화, 대북 국제 제재 해제 등 한반도 문제 해결에 중국의 적극적 역할이 필요하다.
다섯째, 한국은 중견국으로 국민의 생존과 복지를 위한 현명한 선택을 하여야 한다. 한국정부의 전략가들은 국제정치의 현실주의(realism)와 신자유주의적 제도주의(neo-liberal institutionalism) 간 균형과 조화를 잘 유지하기 위해 두 강대국의 정책을 심층적이고 객관적 분석을 통해 국가전략을 세우고 국가이익을 최대한 신장해야 할 것이다.
결론적으로 미.중 패권 경쟁 시대에 한국정부는 균형 외교를 유지해야 한다. 일부 논객은 한국정부가 미국 또는 중국을 선택하도록 요구하고 있다. 그러나 이는 아주 잘못된 발상이다. 이것은 선택의 문제가 아니다. 한국정부는 어느 쪽도 줄을 서서는 안 될 것이다. 오직 국익 차원에서 국익 증진을 위해 균형 외교를 유지해야 하는 것이 최선의 선택이 될 것이다. 한반도의 지정학적으로나 경제적 독특한 상황을 고려할 때 바이든 새 행정부는 한국이 자신의 편을 선택하도록 강요해서는 안 된다.
한반도 비핵-평화 구축 협상에 대한 정책 제언
일반적으로 분쟁 당사자 간 협상의 기본 원칙은 명확한 목표를 설정하는 것이다. 한반도 비핵화 협상을 회고해 보니 과거 북미 간 비핵화 협상에서 얻은 교훈을 바탕으로 아래와 같이 정책 제언을 하고자 한다.
첫째, 한반도 비핵화의 의미가 무엇인가? 에 대한 남북.미 3국 간 합의가 필요하다. 한반도 비핵화의 정의에 대한 남북.미 3국 간 합의한 것이 없다. 북한은 한반도 비핵화를 주장한다. 그리고 한국과 미국은 북한이 사실상 핵보유국이기 때문에 북한의 비핵화를 의미한다고 주장한다. 따라서 3국은 먼저 한반도 비핵화의 정의에 합의하는 것이 급선무이다. 그리고 남북.미 3국이 가칭 “한반도 비핵-평화체제 단계적 로드맵”에 합의하길 촉구한다.
둘째, 북한의 '단계적, 동시행동의 접근'과 미국의 '일괄타결식' 접근은 상호 보완 적이다. 두 접근 방식은 ‘융합 접근”(fusion approach)으로 상호보완적이며, 한반도 비핵화와 평화체제 문제를 동시에 해결하려는 접근이 바람직하다. 문재인 정부는 '융합 접근 방식'에 기반한 '포괄적-단계적 이행' 접근 방식을 제안했다고 알려졌다. 그러면 한국정부는 보다 적극적이고 주도적으로 미국과 북한을 설득하는 것이 바람직하다고 생각한다.
셋째, 앞에서 지적한 대로 남북.미 3국은 한반도 비핵화와 한반도 평화체제 문제를 병행 추진하는 것이 바람직하다. 출구전략으로 미.중.남북 4국이 서명하는 가칭 '한반도 평화조약'은 김정은 위원장이 요구하는 한반도 비핵화의 두 가지 전제 조건(미국의 적대시정책 철회와 북한체제의 보장)을 충족할 것으로 생각한다.
넷째, 한반도 문제 해결을 위해서는 당사국들이 상호 양보와 타협하려는 의지가 관건이다. 북미 간 비핵화 실무협상이 재개되면 각자의 입장과 접근법만 고수하면 협상이 이뤄질 수 없다. 상호 양보와 타협을 통해 핵무기 없는 한반도 평화체제를 구축할 수 있을 것이다.
다섯째, 북한과 미국은 소탐대실하는 행동을 자제해야 한다. 북한은 트럼프 미 행정부의 레드라인(red line)을 무시하지 말길 촉구한다. 향후 바이든 신 행정부가 새로운 대북정책을 제시할 때까지 핵, 장거리 미사일 실험을 자제하길 촉구한다.
마지막으로 바이든 새 행정부는 대북압박정책과 엄격한 대북제재를 통해 북한의 비핵화를 강요하는 정책이 그 한계가 드러나고 있음을 인식하길 바란다. 그러므로 미 새 행정부는 필자의 정책 제언을 진지하게 고려해 주길 기대한다.
곽태환 박사 (미 이스턴 켄터키 대 명예교수/전 통일 연구원 원장)
한국외국어대 학사, 미국 Clark 대학원 석사, 미국 Claremont 대학원대학교 국제관계학 박사. 전 미국 Eastern Kentucky 대학교 국제정치학 교수; 전 경남대 극동문제연구소 소장/교수; 전 통일연구원 원장. 현재 미국 이스턴 켄터키 대 명예교수, 경남대 초빙 석좌교수, 한반도미래 전략 연구원 이사장, 한반도중립화통일협의회 이사장, 통일전략연구협의회(LA) 회장, 미주 민주참여포럼(KAPAC)상임고문 등, 경남대 명예정치학 박사 수여(2019),글로벌평화재단이 수여하는 혁신학술 연구 분야 평화상 수상(2012). 32권의 저서, 공저 및 편저; 칼럼, 시론, 학술논문 등 350편 이상 출판; 주요저서: 『한반도평화, 비핵화 그리고 통일: 어떻게 이룰 것인가?』 (통일뉴스, 2019), 『국제정치 속의 한반도: 평화와 통일구상』 공저: 『한반도 평화체제 의 모색』 등; 언문책 Editor/Co-editor: One Korea: Visions of Korean Unification (Routledge, 2017); North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia (Ashgate, 2014); Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate, 2010) 등. Email: thkwak38@hotmail.com.