“남북한이 전쟁을 했기 때문에 가장 중요한 것은 바로 한국전쟁을 법적으로 종결하는 종전선언이나 평화협정이 필요한 것이다. 우리는 통일보다는 평화협정 체결하는 것이 더 어렵다.”

조성렬 국가안보전략연구원 자문연구위원은 9월 5일 오후 7시 서울 광화문 변호사회관 조영래홀에서 열린 ‘2019 통일뉴스 기획강좌’ 제3강 강연자로 나서 ‘한반도 평화체제 로드맵과 통일방안’을 주제로 발표했다.

‘53년 체제’와 한반도 평화체제, 그리고 통일

조성렬 자문연구위원은 “한반도 전쟁위기의 원인은 분단이다. 전쟁이 법적으로 끝나지 못한 정전체제이기 때문”이라고 짚고 “그 이후의 체제 경쟁이 한반도의 전쟁위기, 북한의 핵개발을 불러왔다고 볼 수 있다”고 말했다.

따라서 그의 문제의식은 ‘53년 체제’로부터 출발한다. 먼저 “백낙청 선생은 한국사회 모든 문제들이 분단체제에서 근원한다고 보았다”며 “분단의 시점을 1948년 남북 각각 정부수립”으로 삼았다고 정리하고, 자신 역시 분단체제론의 연장선상에 있지만 “1948년에 기인됐다기 보다는 1953년 전쟁에서 기인된 것이다. 그래서 53년 체제를 극복해야 한다”고 주장했다.

이에 따른 해법 역시 다르다. “백낙청 선생은 분단이기 때문에 통일이고, 저는 전쟁에서 기인한 것이기 때문에 평화체제로 가고 그 다음에 통일로 가야된다는 이야기다”라는 것.

그는 또한 동서독 통일과 남북한 통일 비교를 통해 “독일은 통일외교가 필요한데 우리는 통일외교가 필요 없다”며 패전국인 독일은 미국, 소련, 영국, 프랑스 4대 전승국으로부터 주권을 이양받는 ‘통일 승인’ 절차가 필요했지만 남북은 이 과정 없이 남북의 합의에 따라 통일조약을 맺을 수 있다고 설명했다.

다만 “전쟁을 했기 때문에 가장 중요한 것은 바로 한국전쟁을 법적으로 종결하는 일이 필요하다”며 “그래서 종전선언을 하는 방법도 있고 바로 평화협정으로 넘어가는 방법도 있다”고 제시했다.

한반도 평화체제는 ‘포괄적 안보 - 안보 교환론’으로

결국 ‘53년 체제’를 극복할 ‘한반도 평화체제’가 그의 핵심 논지다. 먼저, 그는 역대 정부의 통일정책을 이 틀에서 재조명했다.

“노무현 정부 당시에 경제평화론이라고 하는 것은 경제인센티브를 통해서 핵문제를 진전시킨다고 한다면, 이명박 정부의 ‘비핵‧개방‧3000’은 핵문제가 진전돼야만 도와주겠다는 이야기”라며 “상반된 정책 같지만 본질은 같다”고 해석했다.

선불제냐 후불제냐, 경제인센티브를 제공하는 순서만 다를 뿐 이른바 ‘경제-안보 교환론’이라는 기본 패러다임은 같다는 것이다.

그는 “어느 나라든 간에 주권의 문제, 국가안보의 핵심 문제를 경제적 지원해준다고 포기하는 나라는 없다”며 하노이 북미회담 결렬 이후 “4월 12일 김정은 위원장이 최고인민회의 시정연설에서 이제 더 이상 제재완화는 이야기하지 않고 안전보장 문제를 본격적으로 꺼내겠다고 했는데, 사실 그게 맞는 것”이라고 말했다.

이른바 ‘안보-안보 교환론’을 주창한 셈이다. “북한 핵문제를 해결하기 위해서는 북한이 핵을 포기했을 때 북한 체제가 안전할 수 있다는 안전담보문제가 가장 중요하다는 것”이다.

그가 생각하는 북한 체제의 ‘안전담보’는 한 축으로 ‘평화체제’를 통해 실현될 수 있다. 즉 ‘평화협정+군비통제(긴장완화)+국제관계(북미.북일 국교정상화)’이다.

그는 안보에는 ‘법제도적인 안전보장을 통해서 핵문제를 해결’하는 ‘연성균형’과 ‘군사적 위협 해소’를 포함하는 ‘경성균형’이 있고, 여기에 ‘경제 지원’이 합쳐지면 ‘포괄적안보-안보 교환론’이 성립된다고 널리 알려진 그의 논지를 폈다.

실제로 4.27판문점 남북공동선언의 경우, 1항 남북관계 개선과 공동번영(경제), 2항 군사적 긴장완화(경성안보), 3항 평화체제 구축(연성안보)과 완전한 비핵화(안보)가 담겼고, 6.12싱가포르 북미공동성명에는 1항 북미관계 수립(연성안보), 2항 평화체제 구축(연성안보), 3항 판문점선언(경제+안보)재확인과 한반도의 완전한 비핵화(안보)가 담겼다고 풀이했다.

그는 한반도 평화체제 구축 프로세스를 <소극적 평화 → 적극적 평화 → 항구적 평화>로 상정하고 “세력균형에 따른 전쟁의 억제” 상태인 소극적 평화에서 “한반도 차원에서 통일로 분단이 극복되어 전쟁 위험이 항구적으로 제거된 상태”인 항구적 평화로 나아가기 위해 ‘적극적 평화’가 필요하다고 방점을 찍었다. 그는 이같은 3단계 평화론을 ‘통일을 품은 평화’라고 명명했다.

또한 한반도 평화체제 구축과 한반도 비핵화, 즉 북한의 핵무기비확산조약(NPT) 복귀를 ‘비핵화를 품은 평화’로 제시했다.

평화공존의 두 가지 방식, 양국론과 연합론

그는 “이명박, 박근혜 정부의 대북정책 패러다임은 한 마디로 조기통일론”이라며 ‘통일 항아리’와 ‘통일대박론과 통일준비위원회’를 예시하고 “문재인 정부 들어와서 공교롭게도 2017년 한반도에서의 전쟁위기가 고조되면서 평화공존의 필요성들이 적극적으로 나왔다”고 짚었다.

보수정부가 북한 붕괴를 기대하며 ‘조기통일론’을 추구했다면, 문재인 정부는 오히려 2017년 한반도 전쟁위기 속에 출범해 ‘평화공존’을 강조할 수밖에 없는 상화이었다는 것.

특히 “평화공존은 하는데, 양국론과 연합론으로 나눠져 있다”며 최장집 고려대 명예교수의 양국론과 백낙청 서울대 명예교수의 연합론을 대표적 사례로 꼽았다.

“최장집 명예교수는 평화공존이 일시적 상태가 아니라 두 개의 국가상태를 지향하는 것이다. 일단은 두 개의 국가로 가다가 필요하면 하나가 될 수도 있지만 꼭 하나가 되려고 하는 의도적인 노력, 의식적인 노력을 안 해도 된다는 이야기”라고 정리하고 “백낙청 명예교수 같은 경우는 평화공존 과정을 거쳐서 사실상의 통일을 이룬 뒤 통일국가를 형성하는, 따라서 평화공존의 목표는 남북연합이라고 이야기한다”고 설명했다.

물론 그 역시 남북연합론의 입장을 취하고 있고 통일방안에 있어서도 남북연합을 중심에 놓고 있다.

그는 “민족공동체 통일방안은 이홍구 당시 통일부 장관과 임동원 당시 통일부 차관이 집중적으로 한 것”이라며 “우리 민족의 역사를 보면 국가가 먼저 만들어지고 민족이 만들어진 것이 아니라 민족이 형성되고 그 이후에 그걸 토대로 해서 국가가 만들어졌다. 따라서 현재 남북한이 분단돼 있지만 바로 국가통일을 추진하기 보다는 민족공동체를 먼저 완성하는 것이 필요하다는 것이 기본적인 논리”라고 소개했다.

이어 “김영삼 정부 들어와서 내용은 거의 같지만 도식화 해서 3단계로 나눴다”며 “화해협력단계, 남북연합단계, 통일국가단계이고, 핵심은 남북연합이다”고 강조했다.

그는 “김대중 대통령은 남북연합이 되면 ‘사실상의 통일’이다. 남북연합에서 통일국가로 가는 부분은 큰 무리없이 갈 수 있다고 봤다”고 소개하고 “한국전쟁의 법적 종식을 위한 평화협정과 군비통제를 통해 남북간 적대관계를 해소해야 만 비로소 남북연합이 만들어질 수 있다”고 주장했다.

한반도 평화체제 구축이 남북연합보다 앞서야 하고 평화체제 구축이 더 어려운 과제라는 일관된 논지인 셈이다.

한반도 평화체제, ‘판도라의 상자’ 여는 것

그러나 그는 “평화체제라는 말은 굉장히 아름다운 이야기지만 바로 평화체제는 한국 안보에서 판도라의 상자를 여는 거다”며 “평화체제가 되면 당장 주한미군 문제, 유엔사 문제, 그 다음에 (한미)동맹 문제, 이런 것들이 다 거론될 수 밖에 없고 남북 간의 군비축소 문제가 등장하기 때문”이라고 짚었다.

발표에 이어 진행된 문답 과정에서 그는 “판도라 상자를 열었을 때 주한미군, 유엔사, 한미동맹 문제인데, 그러려면 전작권(전시작전권)을 가져와야 한다”며 “그냥 가져오는 게 아니라 국방부 강경파를 다 설득해야 하기 때문에 이명박, 박근혜 정부 때보다 국방비가 더 늘었다. 딜레마다”라고 설명했다.

북한이 강한 거부감을 보인 한미합동 군사연습이나 F35A 등 최신무기 도입 등은 전시작전권 전환을 비롯한 ‘자주 국방’의 필수적 사전 조치라는 것.

그는 또한 “북측은 한반도 비핵화 의지를 분명히 했으며, 북한에 대한 군사적 위협이 해소되고 북한의 체제안전이 보장된다면 핵을 보유할 이유가 없다는 점을 명백히 했다”는 김정은 위원장과 정의용‧서훈 특사의 지난해 3월 면담 결과를 상기시켰다.

그는 “비핵화 이후에 북한이 체제를 유지할 수 있는 정도의 적정한 군사력이 뭐냐에 대한 평가를 해줘야 된다”며 “북한이 적어도 한국이나 일본을 때릴 수 있는 무기를 갖고, 플러스 불가침 약속을 해야 하는 거다”라고 말했다.

북한이 ‘적정 군사력’을 유지한 가운데 ‘불가침’을 보장받아야만 미국과의 비핵화 협상에서 ICBM이나 핵무기를 내놓을 수 있다는 뜻이다. 구체적으로 화성-12형 이하의 스커드 미사일이나 노동미사일, 무수단미사일, 그리고 생화학무기 등을 예시하기도 했다.

주한미군 문제는 “금년 1월 19,20일 워싱턴을 방문한 김영철 통전부장이 트럼프 대통령한테 한반도평화체제가 달성되더라도 주한미군 철수를 요구하지 않겠다고 직접 이야기했다”며 1992년 미국을 방문한 김용순 당비서가 아놀드 켄터 미 국무차관에게 말한 이후 북한 고위급 인사의 두 번째 발언이라고 의미를 부여했다.

그는 최근 남측의 한미군사연습과 무기도입 과정, 북측의 단거리미사일이나 대구경방사포 시험발사 등에서 남북간 의사소통이 이루어지지 않고 있는 점을 지적하고 “우리 대통령의 신임을 받는 사람과 김정은 위원장의 신임을 받는 사람이 협상이 아니라 그냥 허심탄회하게 만나서 온갖 상대방의 고민들, 나의 고민들을 이야기하면서 타협점을 계속 찾자”고 제안했다.

평화협정, 2+2+4 방식으로 진화

그는 평화체제를 “평화협정과 군비통제, 국제관계”로 규정하고 평화협정의 내용은 남북관계 정상화와 북미관계 정상화, 평화협정 체결로 구성된다고 정의했다.

이어 “평화협정 체결은 2+2 방식이 기본내용이었다. 남북한이 합의하고 미국과 중국이 하기서명하는, 보증해주는 이런 형태로서의 평화협정이 필요하다는 게 지금까지 공개된 우리 정부의 공식 입장”이라고 설명했다.

그러나 이후 평화협정은 4+2+2 방식으로 바뀌어 남북미중 4자가 포괄적인 ‘엄브렐라 어그리먼트(umbrella agreement)’를 맺고 부속협정으로 남북부속협정, 북미부속협정을 맺는 것으로 변화됐다고 설명했다. “남북부속협정에서는 남북 간의 군비통제나 남북관계 정상화에 관한 여러 가지 내용을 담고, 북미부속협정은 대표적으로 미국이 대북적대시정책을 포기하고 북미수교를 한다는 내용을 담는다”는 것.

하지만 이 방안 역시 바뀐 상태로 진단했다. 미중 무역전쟁 와중에 트럼프 대통령이 시진핑 주석에게 북한 핵문제 해결을 주문한 이른바 ‘중국 아웃소싱’을 시도했지만 실패했고, “작년부터 지금까지 과정을 보면 현재 한반도 비핵화 프로세스에 참여 당사자가 남북한과 미국”으로 굳어졌으므로 “중국이 들어오지 못하는 조건을 반영해서 일단 남북이 먼저 하고 북미가 하고 그리고 마지막에 국제법적인 완결성을 위해서 한반도 평화협정에서 남북미중이 들어와서 포괄협정을 하는 것”으로 제시했다.

이른바 2+2+4 방식이며 “남북기본협정을 빨리할 수 있는 것이지만 북미협정과 한반도평화협정은 조금 텀을 두고 이 두 개는 굉장히 가깝게 이뤄져야할 것”이라고 관측했다.

그는 “남북 간에 기본협정을 하든지 아니면 판문점선언을 비준동의를 받든지 하는 방법”을 제시하고 “북미협정은 수교문제, 비핵화문제에 대한 원칙적인 합의나 내용들을 담는 것”이라고 설명했다.

그는 문답 과정에서 “실제로는 1953년 정전협정도 (미국)의회 비준을 받은 조약이 아니고 정전협정”이라며 “사실 트럼프 행정부가 하겠다고 하면 굳이 평화조약으로 안하고 평화협정으로 해도 통할 수 있다. 다시 말해 미 의회의 비준동의가 없어도 평화협정은 발표할 수 있다”고 전했다.

또한 “북미수교도 마찬가지”라며 “조약 방식은 상원의 3분의 2를 얻어야 한다. 거의 불가능하다”고 말하고 “대통령의 행정명령으로 협정을 하는 방식은 법적 효력이 약하다. 트럼프 대통령이 마음만 바꾸면 또 언제라도 폐지할 수 있다”고 역시 부정적인 입장이라고 밝혔다.

그는 “의회행정협정은 행정부가 협정안을 내놓고 하원 과반수, 상원 과반수를 통해서 통과시키는 것”이라며 “우리 재미교포들이 미국 유권자들이 많이 있기 때문에 (의회 로비가) 상당히 잘 먹힌다”고 말했다. 북미수교나 평화협정을 의회행정협정 방식으로 추진하는 것이 가장 현실적이라는 진단이다.

또한 “지금 북한과 미국 협상당사자는 미 국무부”라며 “국무부가 할 수 있는 것은 종전선언, 평화협정, 연락사무소, 대사급 외교관계다. 이걸로 건드리고 시작을 했어야 했다”며 하노이 북미 정상회담에서 제재완화를 요구한데 대해 “지금 제재를 풀 수 있는 권한은 재무부와 법무부가 가지고 있다”고 조언했다.

실제로 2005년 6자회담 당시 9.19공동성명 타결에도 불구하고 “잉크도 마르기 전”인 바로 다음날 미국 재무부가 BDA(방코델타아시아) 금융제재 조치를 취한 적이 있다는 것.

그는 “김정은 위원장은 탑다운(top-down) 방식으로 트럼프 대통령 하고만 이야기하려고 한다”며 “폼페이오 국무장관도 볼튼 전 보좌관과 같은 강경파다. 표현하는 방식만 강하냐 부드럽냐의 차이”라고 짚고 “국무부가 협상 파트너이면 국무부가 할 수 있는 것을 던져야 하고, 결국 안전담보 문제다”라고 제언했다.

그러면서 “저는 트럼프의 위력이 올해까지라고 본다”며 “우리가 계속 북한 비핵화만 매달리다가는 아무 것도 못할 수 있다. 소위 말하는 ‘플랜 비(plan B)’를 대비해야 한다”고 제언했다. 북한 역시 김정은 위원장이 시정연설에서 미국에게 ‘새로운 셈법’을 요구하면서 올 연말까지를 협상 시한으로 제시한 바 있다.

한반도 비핵화 프로세스와 평화체제

그는 현재 진행 중인 한반도 비핵화 프로세스에 관한 남북미의 입장을 분석한데 기초해 “한반도 비핵화 프로세스는 기본적으로 포괄적 합의, 일괄타결, 단계적 이행으로 이어진다”고 규정하고 북한이 이미 미래핵과 현재핵에 대한 입장을 밝혔고 일부 실험 시설을 폐기하기도 했다며 “과거핵에 해당하는 핵무기의 경우는 북한이 망설이는데 바로 트럼프 리스크 때문”이라고 진단했다.

“트럼프 대통령이 낙선돼도 문제지만 당선(재선)돼도 문제다. 지금은 당선되기 위해서 비핵화를 진전시키고 김정은 위원장을 세 번이나 만났지만 만약 재선이 되면 관심이 없다할 가능성도 있다”는 것.

따라서 북한 입장에서는 “비핵화 시작해서 완료될 때까지 대략 5~10년 동안은 안보 공백기가 생긴다”며 “법적인 안전보장은 못해 주지만 북한 체제가 안전하다는 약속을 해야 되는데 그 약속이 바로 종전선언”이라고 밝혔다.

따라서 종전선언 내지는 평화선언을 평화협정 전까지의 ‘북미 간 잠정합의’로 간주한다는 것이고, 이는 하노이 정상회담을 앞두고 <복스뉴스>가 보도했던 합의초안에 포함됐던 “한국전쟁을 상징적으로 끝내기 위한 평화선언”과 동일한 것이라고 해석했다.

따라서 비핵화 조치의 <①포괄적합의 → ②일괄타결 → ③단계적 이행>에 발맞춰 <①남북기본협정 → ②북미협정 → ③한반도평화협정>이 배치되고 <①종전선언 → ②한반도 평화협정>이 병행돼 과도기를 보증하는 방식으로 도표화될 수 있다는 것이다.

통일과정의 제도화, ‘협의체적 공동정부’ 모델

그는 한민족공동체방안의 화해협력단계와 남북연합단계, 통일국가단계를 기본에 두고 ‘주권 문제’를 중심으로 ‘협의체적 공동정부 모델’을 제시했다.

화해협력단계에서는 <개성 남북공동연락사무소 → 서울‧평양 상호대표부>로, 남북연합단계에서는 <부분별 남북공동위원회 → 남북집행위원회>로, 통일국가단계에서는 <통일정부>로 발전돼 나간다는 것이다.

남북연합단계에서의 ‘부분별 남북공동위원회’는 이미 9.19 평양공동선언에서 남북 정상이 ‘남북군사공동위원회’ 가동에 합의했고, 문재인 대통령은 올해 3.1절 100주년 기념사에서 “비핵화가 진전되면 남북 간에 ‘경제공동위원회’를 구성”하겠다고 언급한 바 있다. 그는 “이것은 전체가 꼭 완성될 필요는 없다”고 토를 달았다.

또한 “과거 70년대 남북조절위원회” 사례를 들며, “남북연합이 되면 남북집행위원회를 만들고 산하에 여러 가지 부서를 둘 수 있고, 의회기능을 갖는 남북평의회가 구성된다든지 하면 남북연합이 완성된다”고 말했다.

한편, 그는 북한이 2016년 5월 36년만에 열린 제7차 당대회에서 ‘통일강국론’이 등장한데 주목하고 “북한이 핵무기를 단계적으로 포기해서 연방제를 통한 통일강국을 이룸으로써 세계최강국인 미국과 동맹관계에 있는 한국에 편승해서 체제안전을 보장하고, 세계 10위권의 경제를 보유한 한국의 도움을 받아 경제번영을 도모하겠다는 구상”이라고 해석했다.

이미 완성된 정치사상강국과 핵군사강국을 기반으로 비핵화 협상을 통해 핵을 점차적으로 포기하는 대신 체제안전 보장과 경제강국 실현을 이루는 ‘통일강국론’을 제시했다는 것.

그는 “원래 북한의 생각은 하노이회담 때 어느정도 비핵화가, 미래핵과 현재핵까지 해결되면 본격적으로 통일론을 제기하려고 했던 것 같다”고 진단했다.

실제로 북한은 김정은 위원장의 신년사에 이어 1월 23일 정부·정당·단체 연합회의에서 ‘전 민족에 보내는 호소문’을 채택 “북과 남에 존재하는 사상과 제도를 인정하고 용납하는 기초우에서 민족의 의사와 요구에 맞는 전민족적인 통일방안을 마련하기 위하여 지혜와 힘을 합쳐나가야 한다”고 제안한 바 있다.

21세기민족주의포럼과 통일뉴스가 공동주최하고 평화3000과 6.15남측위원회가 후원한 ‘2019 통일방안 기획강좌’ 역시 이종석 전 통일부장관의 ‘남측의 통일방안’, 정창현 평화경제연구소 소장의 ‘북측의 통일방안’ 검토에 이어 조성렬 국가안보전략연구원 자문연구위원의 ‘한반도평화체제 로드맵과 통일방안’ 강좌를 통해 전 민족적 통일방안을 모색해 가는 과정을 밟고 있으며, 남북해외 공동토론회를 지향하고 있다.

이날 강좌에는 정수일 한국문명교류연구소 소장을 비롯해 노중선 통일뉴스 상임고문, 정해랑 21세기민족주의포럼 대표 등이 참석했다. 한편, 오는 10월 10일 열릴 예정이었던 제4강좌는 주최측의 사정으로 무기연기됐다.

(추가, 3일 20:18)