이장희 / 한국외대명예교수, 평화통일시민연대 상임공동대표
2020년은 한국전 발발 70년, 정전체제 67년이다. 그 동안 2018년 평창올림픽 평화의 봄바람으로 4.27 판문점선언 그리고 9.19 평양공동선언에 평화무드에 취해서 대다수 국민 모두는 6.25 동족상쟁의 아픔을 잠시 잊고 한반도에 실제로 평화통일의 시대가 온 무지개 꿈을 꾸고 있는 중이다.
그런데 북한 김여정 노동당 제1부부장은 6월 4일, 탈북자 민간단체인 북한자유운동연합(대표: 박상학)의 대북전단 살포를 기폭제로 남측의 남북정상 합의 불이행에 강한 불만을 표시하면서 남측에 대해서 적대관계 전환 조치를 엄중하게 경고하였다. 일차적으로 남북한 모든 통신선을 끊어버렸다. 그런데도 남측의 미지근한 대응에 다시 대노하여 10일 이후인 6월 16일 오후 2시 50분 427판문점선언의 가장 상징적인 개성 남북공동연락사무소를 폭파시켰다. 뿐만 아니라 개성공단과 금강산관광지구 그리고 비무장지대(DMZ) 내 GOP에 과거처럼 군대 배치를 다시하겠다고 경고하였다.
남북관계는 2000년 6.15 남북공동선언 이전으로 완전히 후퇴하려는 극한 상황이었다. 남측정부도 이제 사태의 긴박함을 알고, 미국에 이도훈 한반도 평화교섭본부장 긴급파견, 김연철 통일부 장관 사표수리, 대북전단 살포자 엄단 조치 시도 및 전단살포금지법 제정에 성의를 표했다. 북측의 가장 큰 불만은 미국프레임에 갇힌 남측의 남북정상합의 불이행과 북측의 최고 존엄을 위협하는 대북전단 저질 내용의 장기간 방치이다. 이어 북측은 연이어 개성공단 연대급 병력 재배치 및 비무장지대 GOP 재설치 등 군사적 긴장을 높이는 수순에 들어갔다.
그런데 6월 24일 김정은 북한 국무위원장은 조선인민군 총참보본부가 당중앙군사위원회 제7기 제5차 회의에 제기한 대남군사행동계획에 대한 보류 결정과 함께 군사적 긴장을 높이는 모든 제반 조치를 보류시키는 지시를 하여, 남북한은 상호 숨고르기에 들어간 상태이다. 물론 남북한 모든 통신은 아직 모두 끊어진 상태이고, 대남군사행보 중단도 아니고 대남군사행보 보류이기 때문에 안심은 금물이다.
그래서 지금 6.25 한국전 70주년과 정전체제 67주년을 맞이하는 현재 남측의 압도적 여론은 남북한 통일은 고사하고, 우선 남북한의 평화체제를 확실하게 하는 제도화 하는 일이 한반도 문제의 가장 주요한 문제로 떠올랐다. 다시 말해 정전상태를 평화상태로 확실하게 돌리는 정상관계 회복이 가장 시급하다는 것이 남측의 강한 여론이다.
다시 말해 전 국민적 관심이 지구상에서 가장 최장기 67년 정전체제인 한국정전협정(Korean Armistice)을 어떻게 마무리하고, 평화체제(Peace Regime)로 전환할 것인가에 모아진다. 물론 이 논의는 그 동안 학계, 정부, 국책연구소를 비롯하여 수 많은 연구와 담론이 있었다. 이제 보통 국민들도 평화체제에 대해서 알기 쉽게 대중화하는 것이 향후 한반도 평화프로세스에 국민적 공감을 확산하는 데 매우 필요하다고 본다. 그래서 가급적 정전체제의 평화체제로 전환의 출구전략을 매우 간략하면서도 쉽게 풀이하려고 시도해 보고자 한다.
한국 정전협정(1953.7.27.)은 일부지역 전선과 단기적인 정전인 부분 정전협정(partial armistice)이 아닌 전 지역 전선과 장기적인 정전(ceace fire)인 일반 정전(general armistice)이다. 그래서 일부 국제법 학자는 일반정전은 평화조약체결 없이도 바로 평화상태로 전환되어진다고 한다. 그러나 이것은 한반도 현실에서는 맞지 않다고 본다.
국제법상 정전(armistice)은 전쟁의 일시적 중단(temporal termination of war)이다. 그래서 정전기간은 전시(war time)이며, 언제든지 상대가 군사적 적대행위를 하면, 선전포고 없이도 바로 전쟁(war)이 개시된다. 전시기간은 정상적 외교관계. 통상관계가 모두 단절되고, 제3국은 자동적 중립의무를 진다. 정전체제는 평화조약(peace treaty)에 의해서 법적으로 종결되어 전시상태를 평시상태로 회복될 수 있다. 그런데 1953년 정전협정의 요지는 “최후적 평화적 해결이 달성될 때까지 한국에서의 적대행위와 모든 무장행동의 완전한 정지”이다.
지금의 군사분계선과 4km 너비의 비무장지대설치도 이 정전협정에 따른 것이다. 남북한은 지난 67년간 모두 이를 위반했다. 한 예로 한국 정전협정상 비무장지대(DMZ)는 비무장지대화( Demilitarized Zone)가 되어야 하는데, 지난 65년 이상 비무장지대 GOP 설치(무장화)는 남북한 모두 정전협정을 위반한 것이다. 2018년 4.27 판문점선언의 군사부분 이행 부속합의서인 9.19평양공동선언이 최초 정전협정을 정상화(비무장화)하자는 최초 남북한 합의이고, 이를 GOP 철거로서 처음으로 실제 이행하였다. 이는 남북한 군사적 신뢰구축을 실제로 합의한 주요한 군사적 군비통제(arms control)의 이행 합의라는 큰 의미를 지닌다. 특히 9.19평양공동선언대로 비무장지대에서 GOP가 철거되었다. 향후 이를 이행할 남북군사공동위 구성이 핵심 과제로 남아있다.
그러면 향후 한반도 정전체제의 평화체제로의 출구전략은 무엇인가? 남북한은 분단국이라는 특수관계로서 국제법상 정상적 국가 간 교전 행위 이후 전승국과 패전국 사이에서는 전쟁을 종결하는 방식인 평화조약으로는 남북한의 평화와 통일이라는 두 마리의 토끼를 기약하지 못한다.
그러므로 한반도에서는 전쟁의 법적 종결, 영토문제, 전범처리, 전시중 손해배상 등을 포함하는 엄격한 평화조약 체결보다는 우선 평화상태(peace time) 회복으로 정상적 국가 간 외교관계를 터는 것이 시급하다. 남북공동사무소는 단순한 연락사무소가 아니라 영사기능 업무도 가진 그 첫 시도이다. 한국전 중 발생한 영토문제, 전시중 미해결 문제 등 복잡한 포괄적 전시중 문제는 점차적 해결이 필요하다.
그래서 한반도는 전통적 평화조약(peace treaty)보다는 포괄적 평화문제를 담는 평화체제(peace regime)가 더 적합하다. 형식은 엄격한 국제법상 평화조약 절치와 내용을 따르는 것보다는 한반도 평화공동선언(국제법적, 군사적, 국제정치적 세 가지 측면 모두 고려함)이 가장 현실성 있다.
좋은 예가 제2차대전시 태평양전쟁 종결에서 연합국 전승국인 소련이 남부 쿠릴열도(일본명 북방 영토 4개 도서) 옛 영토 회복의 명시적 요구를 타 연합국이 반대하였기 때문에 소련은 1951년 샌프란시스코 평화조약 서명을 거부였다. 그래서 1951년 샌프란시스코 조약이후에도 일소 간에는 전시상태를 회복 못했다. 그 결과 일소 양국은 서로 불편하기에 복잡한 영토문제를 제외하고 1956년 일본-소련 평화공동선언으로 두 나라 외교관계를 먼저 정상화시켰다. 마찬가지로 분단국인 남북한 사이에 평화체제를 협의할시 과연 가장 예민한 영토문제와 6.25 전시중 발생한 복잡한 문제를 쉽게 합의할 수가 없다.
남북한 평화체제 논의에서 가장 예민한 문제는 평화체제 당사자 문제였다. 그 이유는 1953년 정전협정에서 남측이 서명당사자가 아니었기 때문이다. 또한 실제로 북한은 남한당국은 불가침협정 당사자로, 미국을 평화문제 상대로 인정하려 했다. 그런데 1992년 남북기본합의서 제5조에서 남북이 평화문제의 주당사자로 명시한 이래로 6.15남북공동선언, 10.4남북공동선언, 4.27판문점선언으로 넘어 오면서 점차적으로 당사자 문제는 남북이 주당사자이고, 미국과 중국은 3자 혹은 4자로 협조자로서 구체적으로 남북한 간에 합의되었다.
종합하면 현재 한반도 평화체제는 상기에서 가장 예민한 당사자 문제가 해결되었기 때문에 다음 세 가지 측면만을 입체적으로 고려하여야 한다.
첫째로 국제법적 측면에서 한반도 평화공동선언(평화 상태회복/남북평화의정서 성격)을 명시하는 법적인 평화문서가 필요하다.
둘째로 군사적 측면에서 군사적 신뢰구축 보장 장치가 필요하다. 여기에는 “남북한 군사공동위”와 “한반도평화관리기구”라는 두 개의 장치가 반드시 상기 남북평화의정서에 같이 포함되어야 한다. 우선 정전협정상 “군사정전위”를 대체할 [남북한 군사공동위]가 들어가야한다. 이는 남북기본합의서에서 이미 구성,합의되었는데, 단지 이를 확인하는 절차를 남북이 하면 된다. 다음으로 정전협정상 “중림국감시위”를 대체할 [한반도 평화관리위] 설치(남북한, 미국, 중국)라는 새로운 기구 창설이 필요하다. [남북한 군사공동위] 및 [한반도 평화관리위]설치는 모두 상기 [남북평화의정서]에서 규정한다.
셋째로 국제정치적 측면에서 동북아다자간평화회의(평화의 국제적 보장)를 구성하는 “동북아다자간평화회의 협약” 체결이 필요하다. 일종의 국제적 평화보장문서이다. 현 6자 회담을 발전적으로 제도화하여, 점차적으로 동북아다자간평화회의로 발전시킬 수 있다. 그 사례로서 동서독 통일에 기여한 1975년 유럽안보협력회의(CSCE/OSCE) 최종결의(Final Resolution)를 참조할 만하다.
결론적으로 정전체제의 출구전략으로 한반도 평화체제는 남북한간에 평화공동선언(남북평화의정서=평화상태회복 및 군사적 신뢰구축보장 장치)채택과 6자회담에서 동북아다자간평화회의협약(국제적 평화보장문서)체결로 구성되어야한다.
문제는 이를 추동할 방안과 강한 힘이다. 그것은 우선 강한 민족공조이다. 민족공조는 남북정상합의의 치밀하고 지속적인 이행이다. 남북정상합의 이행을 방해하는 법제도적 장애물을 우선 제거하는 일이다.
더 구체적으로 평화체제 구축을 위해서 6.15공동선언, 10.4정상선언, 4.27판문점선언을 우선 국회비준동의를 받아 국내적 장애물을 걷어내야 한다. 다음으로 이를 UN총회 지지결의 및 UN헌장 제102조에 기초한 UN사무처 등록을 하여, UN 제재를 피해갈 국제적 원용이 가능한 문서로 만들어, 국제법적 장애물 제거작업을 해야 한다.
남측정부는 2018년 4.27판문점선언 이후 지난 2년간 남북정상합의를 국내적 장애물 제거 작업 그리고 UN 안보리 제재 및 미국의 대북제재 등 국제적 장애물 제거 작업에 소홀하였다. 물론 이 제도적 장애물 제거 작업에는 미국의 방해(한-미 합동군사훈련 강행, 한-미 워킹그룹 신설, 미국의 국가단독 제재, 유엔사령부/UNC 방해)가 주요인이었다. 향후 UN 안보리와 미국 국가 단독의 방해 작업을 지혜롭게 제압하고 뛰어 넘는 담대한 정치적 결단이 필요하다.