한반도 평화구조 설계를 위한 정책 제언

곽태환 (전 통일연구원 원장/한반도미래전략연구원 이사장)

한반도는 1953년 정전협정 이후 현재까지 정전체제(Armistice Regime) 하에 놓여 있으며, 이는 법적으로 전쟁이 종식되지 않은 상태를 의미한다. 이러한 불완전한 평화는 남북한 간의 군사적 긴장과 정치적 불신을 지속시키며, 동북아의 안보 불안정성을 심화시키는 주요 요인으로 작용해왔다.

국제사회와 한국 정부는 지속 가능한 한반도 평화체제(Peace Regime) 구축을 목표로 다양한 외교적 노력을 기울여왔으나, 북핵 문제, 미중 전략경쟁, 국내 정치 변수 등 복합적인 장애 요인으로 인해 실질적인 진전은 제한적이다. 특히 정전체제를 대체할 수 있는 법적·제도적 장치로서 단순한 평화협정(Peace Agreement)이 아닌, 구속력 있는 ‘한반도 평화조약(Peace Treaty)’이 필요하다는 점은 더욱 강조되어야 한다.

이러한 현실을 고려할 때, 한반도 정전체제에서 평화조약 체결의 직접적인 전환은 단기간 내에 이루어지기 어렵기 때문에, 중간 단계적 개념으로서의 ‘평화구조(Peace Framework)’를 제도화하는 새로운 전략적 설계도가 필요하다.

이재명 대통령 후보 시절 공약에서 강조된 ‘북한 비핵화를 추동하는 한반도 평화구조 구축 프로세스 병행 추구’는, 비핵화와 평화체제 구축을 병렬적으로 추진함으로써 상호 간의 신뢰를 회복하고 협상의 동력을 확보하겠다는 전략이었다.

따라서 본 칼럼에서 이 개념을 구체적으로 재정의하고 이를 바탕으로 남북관계 개선과 동북아 평화·안정화를 위한 전략을 제시하고, 한국정부의 새로운 설계자 역할을 모색하는 것이 기본목적이다.

한반도 평화구조 개념의 재정의와 전략적 설계도

한반도 ‘평화구조’란 정전체제의 불안정성을 완화하고 평화조약 체결을 위한 기반을 마련하는 제도적·정책적 틀을 의미한다. 이는 남북 간의 군사적 긴장 완화, 신뢰 구축 조치, 경제·인도적 교류 확대, 다자간 협의체 구성 등 다양한 요소를 포함하며, 법적·제도적으로 평화체제 구축(Peace Regime-building) 이전에 남북한 간의 평화 공존체제(Peaceful Coexistence Regime)를 먼저 제도화하는 것을 목표로 한다.

필자는 한반도 비핵·평화체제 구축은 다음과 같은 단계적 구조로 현재 한반도 정전체제(Korean Armistice Regime) → 평화구조(Peace Framework or Structure) → 한반도 비핵·평화체제(Peace Regime through a Peace Treaty on the Korean Peninsula) 구축으로 진전되는 것이 바람직하다고 주장한다.

이 구조는 단순한 개념 정리를 넘어, 정책적 설계도로서의 역할을 한다. 한반도 평화구조를 먼저 구축함으로써 남북한은 상호 신뢰를 회복하고, 국제사회는 남·북·미·중 4자 간 평화조약 체결을 위한 유리한 안보환경을 조성할 수 있을 것이다.

협상주체인 남·북·미·중 4국의 전략적 역할

한반도 평화조약의 실현을 위해서는 정전체제의 직접 당사국이자 지역 및 국제 안보의 핵심 행위자인 남·북·미·중 4국의 전략적 역할이 정교하게 설계되고 조율되어야 한다. 이들 4국은 각기 다른 이해관계와 외교적 입장을 갖고 있지만, 한반도 평화구조의 제도화와 4자 간 한반도 평화조약 체결이라는 공동의 목표를 향해 상호보완적 기능을 수행할 수 있을 것이다.

북한: 북한은 정전체제의 직접 당사자이며, 평화조약 협상의 핵심 주체로서 가장 중요한 역할을 맡고 있다. 북한은 핵 무력 증강보다 북한체제를 보장하는 평화구조의 제도화를 통해 군사적 긴장을 완화하고 체제 안정성을 확보할 수 있으며, 상호 군사행동 제한과 위기관리 메커니즘 구축을 통해 실질적인 안보 이익을 얻을 수 있을 것이다. 또한 개성공단 재가동과 남북 경제협력 확대, 국제 투자 유치 등 경제적 기반을 강화할 수 있는 기회를 제공받게 될 것이다. 외교적으로는 북미 수교와 국제사회 복귀의 전초기지를 마련함으로써, 북한의 고립된 외교 환경을 탈피하고 정상국가로서의 위상을 회복할 수 있을 것이다. 이러한 북한의 참여를 유도하기 위해서는 단계적 접근과 상호주의 원칙에 기반한 협상 전략이 필수적이며, 한반도 평화구조는 북한의 전략적 선택을 유도하는 유연한 틀로 기능할 수 있을 것이라고 판단된다.

중국: 정전협정(Korean Armistice Agreement-KAA)의 서명국이자 동북아 안보구조의 중심국으로서, 한반도 평화구조의 제도화 과정에서 중재자, 보장자, 촉진자의 역할을 동시에 수행할 수 있을 것이다. 특히 미중 전략경쟁이 격화되는 국제 환경 속에서도 중국의 건설적 참여는 평화 프로세스의 안정성과 신뢰성을 높이는 데 기여할 수 있다. 중국은 동북아 평화포럼이나 남·북·미·중 4자 협의체와 같은 다자안보협력 플랫폼에 적극 참여함으로써 협상의 구조적 틀을 강화할 수 있으며, 북한에 영향력을 바탕으로 한반도 비핵화를 유도하고 경제적 인센티브를 제공하는 역할도 수행할 수 있다. 4자 간 한반도 평화조약 체결 시에는 국제적 보장 메커니즘의 핵심 보장국으로 참여함으로써, 조약의 법적 안정성과 국제적 신뢰를 확보하는 데 기여할 수 있을 것이다

미국: 한반도 평화조약 체결의 안전보장 제공자이자 비핵화 협상의 핵심 당사국으로서, 평화구조의 설계와 실행에 있어 중심축 역할을 수행해야 할 것이다. 미국은 북미회담의 재개와 협상을 통해 실질적인 한반도 비핵화와 대북제재 완화의 균형을 설계할 수 있으며, 남·북·미 3자회담 구상을 통해 평화공존과 안전보장을 연결하는 협상 틀을 마련할 수 있을 것이다. 더 나아가 남·북·미·중 4자회담을 추진함으로써 종전선언과 한반도 평화조약 체결을 위한 실질적인 플랫폼을 구축할 수 있으며, 북한의 체제 안전을 위한 다자적 안전보장 구조를 설계하는 데도 핵심적인 역할을 할 수 있을 것이다.

한국: 대한민국은 이제 중추국가로서 한반도 평화구조의 주도적 설계자이자 실천적 촉진자로서, 협상과 실행의 가교 역할(bridge-building role)을 수행해야 할 것이다. 한국은 한반도 평화구조 프레임워크를 설계하고, 단계별 목표와 실행계획을 명확히 설정함으로써 협상의 방향성과 지속성을 확보해야 할 것이다. 또한 남북 간 평화공존 체제를 강화하기 위한 군사·경제·인도적 협력의 제도적 프레임(틀)을 마련하고, 국민적 합의와 정치적으로 초당적 협력 기반을 조성함으로써 국내적 정당성과 공감대를 확보하고 국민적 합의를 도출해 내어야 한다. 국제적으로는 미중 간 조율과 국제사회 설득을 통해 다자외교의 중심축으로 기능하며, 평화조약 체결을 위한 외교적 환경을 조성하는 데 핵심적인 역할을 수행할 수 있을 것이다.

결국 남·북·미·중 4국의 전략적 역할은 단순한 협상 참여를 넘어, 한반도 평화구조의 제도화와 한반도 평화조약 체결을 위한 구조적 동력으로 작동해야 하며, 이들의 상호 협력과 조율이야말로 한반도 비핵·평화체제 구축의 성공을 좌우하는 결정적 요소가 될 것이다.

한반도 비핵화와 평화구조의 병행 전략

한반도 평화체제 구축은 단순히 군사적 긴장을 완화하는 수준을 넘어, 핵 문제 해결과 제도적 평화구조의 병행 추진이라는 복합적 과제를 포함한다. 특히 한반도의 비핵화와 평화구조는 서로 분리될 수 없는 상호의존적 관계에 있으며, 어느 하나가 단독으로 추진될 경우 지속 가능한 평화는 실현되기 어렵다. 한반도 비핵화는 평화조약 체결의 핵심 조건이며, 평화구조는 비핵화 협상의 신뢰 기반을 제공하는 역할을 한다. 이러한 상호 연계성을 고려할 때, 두 과제는 병행 추진되면서 동시에 상호 강화되는 방식으로 설계되어야 한다.

먼저 한반도 비핵화는 단계적 접근이 필요하며, 북한의 핵·미사일 중단과 동결을 시작으로 검증과 축소와 폐기 과정을 거쳐 국제적 보장 체계로 연결되어야 할 것이다. 이러한 단계별 조치는 북한의 체제 안정과 안전보장을 고려한 상응 조치와 함께 추진되어야 하며, 이를 통해 협상의 실질적 동력을 확보할 수 있을 것이다. [이에 대한 구체적 프레임워크는 곽태환, “이재명 시대, 핵 없는 한반도 어떻게 구축할 것인가?” 통일뉴스 (2025.7.11.) 참조]

또한 군비통제와 신뢰 구축 조치도 병행되어야 한다. 재래식 군축과 군사정보 공유, 위기관리 체계의 구축은 군사적 긴장을 완화하고 상호 불신을 해소하는 데 기여할 수 있다. 이러한 조치는 비핵화 협상과 평화구조의 제도화를 동시에 진전시키는 기반이 된다.

한반도 비핵화가 일정 수준 진전될 경우, 그에 상응하는 평화구조의 강화도 필요하다. 예를 들어, 비핵화의 진전 정도에 따라 남북 간 경제협력 확대, 외교관계 정상화, 대북 제재 완화 등의 조치를 점진적으로 확대함으로써, 북한의 실질적 참여를 유도하고 평화체제 구축의 환경을 조성할 수 있다.

국제적 검증과 안전보장도 필수적인 요소다. 국제원자력기구(IAEA)와 주요국의 참여를 통해 비핵화 과정의 투명성을 확보하고, 북한이 요구하는 안전보장을 다자적 틀에서 제공함으로써 협상의 신뢰를 높일 수 있다.

그리고 협상 플랫폼의 다자화는 구조적 협상 틀을 마련하는 데 중요한 전략이다. 북미 간의 직접 협상뿐 아니라 남·북·미 3자회담, 남·북·미·중 4자회담 등 다양한 형태의 협상 구조를 통해 각국의 이해관계를 조율하고, 평화조약 체결을 위한 실질적 기반을 마련할 수 있다.

마지막으로, 한반도 비핵화와 평화구조는 병행 추진되어야 하며, 상호 강화의 원칙 아래 설계될 때 협상의 지속성과 실질적 진전을 동시에 확보할 수 있다. 이러한 전략은 향후 한반도에서 핵 없는 항구적인 한반도 평화체제 구축을 위한 핵심동력이 될 것이다.

정책 제언

한반도 평화체제 구축은 단순한 정치적 선언이나 임시적 협정 수준을 넘어, 법적 구속력을 갖는 가칭 ‘한반도 평화조약(A Korean Peninsula Peace Treaty)’의 체결을 통해 전쟁 상태를 공식적으로 종식시키고, 지속 가능한 평화체제를 제도화하는 것을 궁극적 목표로 삼아야 한다. 이는 단지 남북한 간의 관계 정상화에 그치지 않고, 동북아 전체의 안보 구조를 재편하는 중대한 국제적 전환을 의미한다.

그러나 현재의 정전체제에서 평화조약으로의 직접적인 이행은 현실적으로 다양한 제약과 구조적 도전 과제를 수반한다. 북핵 문제의 지속, 미중 전략경쟁의 심화, 국내 정치의 불확실성, 국제사회의 분산된 이해관계 등 복합적인 장애 요인이 존재하기 때문이다. 이러한 상황에서 평화조약 체결을 위한 조건으로서, ‘한반도 평화구조(a Korean Peninsula Peace Framework)’의 제도화는 전략적 중간단계이자 실천 가능한 설계도로서 결정적인 의미를 지닌다.

한반도 평화구조는 남북한 간의 평화공존을 제도화하고, 군사적 긴장 완화와 상호 신뢰 구축을 통해 협상의 분위기를 조성하며, 한반도 비핵화와 병행 추진될 수 있는 유연하고 실용적인 틀을 제공한다. 특히 한반도 문제의 직접 당사국인 남·북·미·중 4국의 역할을 구조적으로 설계하고, 다자협력과 단계적 접근을 통해 평화구조를 강화하는 전략은 한반도 평화 프로세스의 지속성과 현실성을 높이는 핵심 요소로 작용할 수 있을 것이다.

이러한 인식에 기반하여, 이재명 정부는 다음과 같은 다층적이고 전략적인 정책을 적극적으로 추진해야 할 것이다. 첫째, 한반도 평화구조의 프레임워크를 설계해야 한다. 이재명 정부는 정전체제의 단계적 해체와 평화공존체제 구축을 위한 구체적 실행계획을 마련해야 한다. 이를 위해 군사적 긴장 완화, 경제협력 확대, 인도적 교류 증진 등 분야별 협력의 제도적 틀을 설정하고, 남북 간 합의 기반을 점진적으로 확대해 나가야 한다. 이 프레임워크는 단기·중기·장기 목표를 명확히 구분하고, 각 단계별로 실현 가능한 조치를 포함해야 할 것이다.

둘째, 다자 협상 플랫폼을 구상하고 추진해야 한다. 북미 양자회담을 넘어 남·북·미 3자회담, 남·북·미·중 4자회담 등 다양한 협상 플랫폼을 구상하고 실현함으로써, 종전선언과 평화조약 체결을 위한 구조적 기반을 마련해야 할 것이다. 이러한 다자 협상은 당사국 간의 역할 분담을 명확히 하고, 국제적 보장 구조를 설계하는 데 필수적이다. 특히 중국과 미국의 전략적 이해를 조율하는 외교적 틀을 마련하는 것이 중요하다.

셋째, 한반도 비핵화와 평화구조의 병행 전략을 추진해야 할 것이다. 핵문제 해결과 평화공존을 동시에 추구하는 상호보완적 접근이 필요하다. 단계적 비핵화 조치와 이에 상응하는 평화구조 강화 방안을 병행함으로써, 북한의 실질적 참여를 유도하고 협상의 지속성을 확보할 수 있다. 비핵화의 진전 정도에 따라 경제적 인센티브, 외교적 정상화, 제재 완화 등 점진적 보상 체계를 설계해야 한다.

넷째, 다자외교의 중심축으로서의 역할을 수행해야 한다. 한국은 미중 간의 전략적 조율자 이자 국제사회 설득자로서 기능해야 할 것이다. 동북아 평화협력 플랫폼을 주도하고, 다자안보협력 구조를 설계함으로써, 한국이 평화 프로세스의 중심국가로 자리매김할 수 있다. 이를 위해 외교적 자산과 중추국가의 외교 역량을 적극 활용해야 하며, 국제적 신뢰를 기반으로 협상 주도권을 확보해야 한다.

다섯째, 국내적 공감대 형성과 초당적 협력을 유도하여 국민적 합의를 도출해 내어야 할 것이다. 화해·협력·평화정책의 지속성과 정당성을 확보하기 위해서는 국민적 합의와 정치권의 초당적 협력이 필수적이다. 평화구조와 평화조약에 대한 사회적 이해와 지지를 확대하고, 교육·언론·시민사회와의 소통을 강화함으로써 정책의 내적 안정성을 확보해야 한다. 특히 정치적 이념을 초월한 국민적 합의 도출은 외교적 협상의 신뢰 기반을 강화하는 데 결정적 요소이다.

결론적으로, 한반도 평화조약은 평화체제의 완성 단계이며, 한반도 평화구조는 그 실현을 위한 중간적 단계로 전략적 기반이 될 것이다. 한국은 이 과정을 주도적으로 설계하고 실행함으로써, 불확실한 국제질서 속에서도 평화의 미래를 열어가는 중추국가로 자리매김할 수 있을 것이다. 이러한 정책 방향은 단지 외교적 과제가 아니라, 국가적 비전과 전략적 책임의 문제이며, 평화구조의 제도화는 법적 평화로 가는 문을 여는 실질적 기반이자, 그 문을 닫지 않고 열어 두는 것이야 말로 한반도 비핵·평화체제 구축의 핵심 전략이 되어야 할 것이다.