한국의 중립화 추진과 한미동맹

한반도 중립화 논의는 19세기 말 개항기 조선이 청, 일, 러 등 주변 강대국의 경쟁적 간섭에 시달리자, 이에 대한 대응으로 제기되었다. 유길준은 벨기에와 불가리아의 사례를 차감(借鉴)하며 조선의 중립화를 주장했고, 이는 외세의 간섭으로부터 독립을 유지하기 위한 방안이었다. 독일 외교관 묄렌도르프와 부들러가 조선 정부에 중립화를 권고하기도 했으며, 거문도 사건을 계기로 영국도 러시아의 남하를 견제하기 위해 한반도 중립화를 제안했다.

이승만은 러일전쟁 시기 고종의 중립화 시도가 권력을 부지하기 위한 수단에 불과하며, 더욱이 러시아에 의존하였다는 점에서 해로운 것이었다고 평가하면서 시작되어 일제 강점기에도 제기되었다.

이승만은 1920년대 이후 통상의 자유와 영세중립을 결합한 완충국가 안을 통해 한국의 독립은 바로 동아시아와 태평양 지역의 평화의 관건이라고 주장했다. 이승만은 그러나 집권하면서 국가보안법, 한미상호방우조약 체결 등을 통해 대미 예속상태를 심화시키는 독재정치를 했고 조봉암의 평화통일론을 ‘용공’으로 규정해, 1958년 사법 살인했다는 비판을 받는다.

미국의 아이젠하워 행정부는 1950년대 한국전쟁 이후 한반도 문제를 비군사적 방법으로 해결하기 위한 방안으로 ‘조건부 중립화’통일 모델을 1954년 제네바 정치회담 등에서 제기해 국제적 협상과 중립화를 통한 현상변경 시도를 모색했다.

아이젠하워 행정부는 한반도 분단 장기화에 따른 미국의 군사비 과다 지출 문제를 이 방법을 통해 해소하려 했으나 미국 내 정치세력과 한국의 반발에 부딪히자 결국 분단 현상유지로 정책 방향을 수정했다. 요약하면, 미국은 자국 이익을 위해 일시적으로 한반도 중립화 모델을 한반도 문제의 평화적 해결책으로 검토하였으나, 이후 실현 불가능성 등의 문제로 전략을 변경했다.

불평등한 한미동맹 현실 점검

오늘날 한국의 중립국 추진 논의는 한미동맹 유무를 가려서 할 수 있으나 한미동맹이 미래에 어떤 식으로 정리될지 알 수 없다는 점에서 한미동맹을 기정사실화해서 작업하는 것이 합리적이라 할 것이다. 한미동맹의 실체를 살펴볼 경우 미국이 한국의 중립화에 걸림돌이 될 가능성이 크다는 점에서 그러하다. 이를 파악하기 위해 한미동맹의 근간인 한미상호방위조약과 이를 바탕으로 한 주한미군의 군사적 역할 등을 점검해 보기로 한다.

1. 한미상호방위조약과 SOFA의 불평등

국내에서는 한미동맹의 불평등성을 거론할 때 흔히 주한미군지위협정(SOFA)을 대상으로 한다. SOFA는 한미상호방위조약 제4조의 부속협정이라서 SOFA의 상위법인 이 조약을 문제 삼아야 하는데 거의 그렇게 하지 않는다. SOFA에 의한 한미관계가 ‘갑을관계’로 인식되는 것은 그 상위법인 한미상호방위조약 제4조의 ‘주한미군 주둔은 미국의 권리’라는 법리와 깊은 연관이 있다. 이 조항은 미군의 주둔 권한을 규정하면서도 그 권한 행사의 구체적 범위와 조건을 상호합의에 맡김으로써, 이후 체결된 SOFA 협정의 불평등한 요소에 대한 법적 토대를 제공했다고 볼 수 있다. 한미상호방위조약 제4조와 SOFA의 법적 관계를 보면 아래와 같다.

- 조약 제4조와 SOFA의 법적 관계

상위법과 하위법의 관계: 한미상호방위조약은 미군의 한반도 주둔 근거를 마련한 기본 조약이다. 이 조약 제4조는 “대한민국은 미합중국이 그 육해공군을 한국 영토 내와 그 부근에 배치할 권리를 허용하고, 미합중국은 이를 수락한다”고 규정한다. 이 조항은 SOFA의 모법(母法) 역할을 하며, SOFA는 이 조항의 구체적 이행을 위한 협정이다.

권리의 허용과 수락의 의미: 제4조의 문구는 미군 주둔을 대한민국의 ‘허용’과 미국의 ‘수락’으로 규정한다. 이 표현은 이 조약 체결 당시 한국의 열세한 외교적 지위와 전략적 필요성(한국전쟁 직후의 안보 불안)을 반영한 것으로, 법적 권리의 일방적 부여 성격을 띤다. 즉, 한국은 미군 주둔을 ‘허용’하는 의무를 지고, 미국은 이를 ‘수락’하는 권리를 가지는 형태이다. 따라서 SOFA 협상에서도 한국은 이미 주둔을 인정한 상태에서 세부조건을 논의하는 위치였기 때문에, 미국이 협상 우위를 가질 수밖에 없었다. 이 때문에 흔히 ‘미국 = 갑(주둔권 보유자), 한국 = 을(제공자)’ 구조로 인식된다.

광범위한 권한과 불명확한 의무: 조약 제4조의 권리는 미국에 귀속되기 때문에 한국은 ‘주둔 동의권’을 행사했지만, 일단 동의가 이루어진 후에는 SOFA의 조문 범위 안에서만 주권을 행사할 수 있다. 제4조는 미군의 주둔 권리 자체는 명시했지만, 그 주둔의 구체적 조건, 범위, 상호 책임 등에 대해서는 “상호 합의에 의하여 결정한다”고만 언급했다. 이 불명확성이 후속 SOFA 협상에서 불균형이 발생할 수 있는 장치가 된 것이다.

- SOFA에서 나타나는 ‘갑을관계’의 구체적 현황

상위조약의 이러한 성격은 SOFA의 여러 조항에서 구체화되었으며, 이는 다음과 같은 측면에서 ‘갑을관계’로 비춰진다.

주한미군의 치외법권적 지위: 주한미군기지는 한국의 공권력이 미치지 못하고 주한미군은 “외교관에 준하는” 매우 강력한 법적 특권을 누리고 있다. 즉, 주한미군 SOFA(지위협정)와 그 부속 문서, 그리고 한미 양국의 합의 절차를 통해 주한미군은 한국 내에서 상당한 치외법권적 지위를 부여받고 있으며, 이로 인해 주한미군 구성원 및 가족은 일반적으로 미국 군법 및 행정 절차에 따라 처리되는 특별한 법적 보장을 받는다.

주한미군 SOFA의 치외법권적 지위는 본문 31조와 함께 「합의의사록」, 「양해사항」, 「교환서한」 등 부속 문서 그리고 한미 SOFA 합동위원회 및 분과위원회 등 양국의 합의 절차를 통해 보완되고 실행된다. 미군은 필리핀, 일본, 일부 나토 회원국에서도 주둔군지위협정(SOFA)을 통해 다양한 법적 특권을 누리지만, 한국 SOFA와 같이 외교관에 준할 정도의 치외법권적 지위가 모두 보장되지 않는다.

주한미군기지는 한미 SOFA 및 한미 행정협정에 따라 한국 내 영토이지만 한국 공권력이 실질적으로 행사되기 어려운 상태로, 미군이 자체적으로 관리하며 치외법권적 지역으로 인정된다. 한국 내 주한미군기지가 미군 자체 치외법권적 관리가 가장 강하게 인정되는 경우이며, 나토 회원국, 일본, 필리핀에서는 상대적으로 한국보다 법 집행 및 공권력 행사가 더 주재국 중심으로 이뤄진다.

나토 회원국 및 일본, 필리핀 미군기지는 주한미군기지처럼 완전한 치외법권적 관리권을 보장받지 않는 경우가 많다. 주로 주재국 정부가 법 집행에 관여하며, 미군과의 협의를 통해 제한적 조정이 이루어진다. 일본의 경우 미일 SOFA에 따라 주로 주재국 사법권이 인정되며, 필리핀은 방문군협정(VFA)으로 제한적 특권만 부여받는다. 나토 회원국도 주재국 법 집행 권한이 상당 부분 보장된다.

주한미군기지의 치외법권적 지위는 주한미군이 독자적으로 중국, 러시아, 북한을 상대로 미국 연방정부 차원의 군사전략을 비밀리에 추진, 집행하는 것을 가능케 한다. 외국군이 타국에서 비밀리에 군사행동을 하는 것은 유엔 헌장 등에 위배된다.

주한미군은 한국과 별도의 개별 협의 없이 SIOP(전략적 통합작전계획)와 OPLAN(작전계획)에 근거하여 중국과 러시아를 상대로 정보탐지 활동을 하며, 무력 행사 가능성을 포함한 전략적 위협을 가하는 역할을 수행하고 있는 것으로 알려져 있다. 군산, 오산 미공군기지가 중국, 러시아 타격용 폭격기 등을 1960년대부터 오늘날까지 상시 배치해놓고 있는 것과 경북 성주의 사드. 고고도미사일방어체계(사드, THAAD)가 중국의 동해지역 군사기지를 상대로 군사정보탐지 활동을 하는 것 등이 그것이다.

중국이 사드에 반발해 2016년부터 10년째 한한령을 내려 한국에 보복조치를 취하고 있는 바 이는 중국이 한미동맹의 약한 고리인 한국을 응징한 것이고 미국은 이에 대해 침묵하고 한국 정부는 자국민에게도 이런 사실을 공개치 않는 문제가 있다. 특히 미국이 본토 방어를 위한 목적으로 중국, 러시아에 군사행동을 취할 경우 한반도에서 전면전쟁이 불가피하고 한반도 전체 주민의 심각한 피해가 발생하게 되는데 한국 정부가 침묵하는 것은 자국민을 개돼지로 여기는 심각한 작태라는 비판을 자초한다.

주한미군 사령관은 한국 내 미군 주둔의 전략적 중요성을 강조하면서, 주한미군이 단지 북한 대응에 국한되지 않고 중국과 러시아 위협까지 포함한 인도·태평양 지역의 전략적 작전 능력 강화에 초점을 맞추고 있다고 발언했다. 이들은 중국과 러시아에 대한 억제와 대비를 위한 군사적 준비 활동의 일환으로서, 한국 내 미군 기지를 기반으로 광범위한 군사 작전 계획을 실행 중이다.

이 계획들은 주한미군의 임무 범위를 넘어서 동북아시아 지역의 전략적 역학 변화에 대응하기 위한 미국 국방부의 상위 전략 의도에 따른 것이며, 종종 한국 정부와 개별 사안에 대해 직접 협의 없이 진행될 수 있다. 이에 따라 한국 내 주둔 미군의 역할과 작전 범위에 관한 국내외 정책적, 외교적 논란도 존재한다.

유엔 헌장 제2조 4항은 모든 회원국이 타국의 영토 보전과 정치적 독립에 대한 무력행사 또는 무력 위협을 삼가야 한다고 명시한다. 무력행사는 오직 유엔 안전보장이사회가 국제평화와 안전을 위해 필요한 조치를 결의하거나, 해당 국가가 유엔 안보리 결의가 내려질 때까지 자위권(유엔 헌장 제51조)을 행사하는 정당방위의 경우에만 허용된다.

따라서 주한미군이 한국 정부 동의 없이 독자적으로 중국·러시아를 상대로 무력행사나 위협 행위를 한다면, 이는 유엔 헌장 상 무력 사용 금지 원칙에 저촉될 수 있다. 유엔 헌장과 국제법은 무력행사 권한을 제한하며, 주한미군의 중국·러시아 대상 무력 위협이나 군사행동은 이러한 국제법 규범에 충돌할 소지가 있다. 그런데도 한국 역대 정권은 주권국가로서의 역할을 하지 못하는 것은 물론 자국민에게도 진실을 감추는 직무유기적 행각을 반복하고 있다. 이재명 정부의 각성을 주목하게 된다.

형사재판권의 제한: SOFA 제22조는 미군에 대한 형사재판권을 미국과 한국이 공동으로 행사(行使)하도록 하지만, 그 중 공무 중 범죄에 대해서는 미국이 1차 재판권을 가진다. 또한, 비공무 중 범죄라도 미군 측이 피의자를 먼저 확보하면 기소 전까지 한국 측에 인도하지 않을 수 있는 조항 등이 문제가 되어 왔다. 이는 한국의 사법 주권에 대한 상당한 제약으로 작용한다.

환경오염 및 피해 보상 문제: SOFA는 미군 기지 내 환경오염 문제에 대한 청구권을 제한하는 경향이 있다. 피해 보상 절차도 복잡하고 한국 정부의 개입이 제한적이라는 비판이 꾸준히 제기된다.

시설 사용과 미군의 특권적 지위: SOFA 합의의견에 따라 구금된 미군 수용자는 1인당 6.69㎡의 개인 거실과 주방 시설, 오락 시설 등을 제공받는 등 ‘호텔급’ 대우를 받는 반면, 한국인 수감자들은 과밀수용에 시달리고 있다. 이는 물리적 공간과 처우에서 나타나는 현실적인 불평등의 한 사례이다.

2. 한미동맹 법리와 현실의 괴리

주한미군 SOFA가 ‘갑을관계’로 인식되는 것은 한미상호방위조약 제4조가 부여한 법적 구조와 당시의 불균형한 협상력이 복합적으로 작용한 결과라고 볼 수 있다. 조약 제4조의 “권리의 허용 및 수락”이라는 법리는 미군 주둔의 필수불가결성을 전제로 한 것이었다. 당시 한국의 절박한 안보 필요성이 반영된 이 조문은, 이후 SOFA 협정에서 미군의 특권적 지위와 한국의 사법·행정 주권 제한에 대한 법적 근거로 기능하게 되었다.

물론 SOFA는 여러 차례의 개정(1991년, 2001년 등)을 통해 중대 범죄에 대한 한국의 1차 재판권 확보 등 일부 개선이 이루어지기도 했다. 그러나 기본적인 권리와 의무의 구조, 그 운영 현장에서 드러나는 갈등은 여전히 상위조약의 기본적인 권리-의무 관계의 틀에서 비롯되었다고 평가할 수 있다. 따라서 SOFA의 불평등해소를 위한 근본적인 논의는 궁극적으로 한미동맹의 현대적 의미와 상호 존중에 기반한 새로운 균형을 모색하는 것과 함께 이루어져야 할 것이다.

- SOFA 협상의 범위, 성격

미국 법체계에서 조약은 헌법 제6조 제2항(최고법 규정)에 따라 연방법과 동등한 최고 법률로서 규정되며, 연방 정부 및 관료들은 이 조약상의 권리와 의무를 준수할 법적 의무가 있다. 다만, 조약의 자기집행성 여부에 따라 조약 자체로 직접 효력이 발생할 수도 있고, 이행 입법 등 후속 조치가 요구될 수도 있다.

이에 따라 미국 정부가 조약에서 명시된 권리를 십분 활용하지 않거나, 조약상의 의무를 충실히 이행하지 않는 경우, 이는 직무유기에 해당할 수 있으며, 연방정부는 조약 위반에 따른 국제법상 책임을 질 수 있다. 즉, 조약상 권리·의무를 적극적으로 이행하지 않는 것은 미국 법체계 내에서 법적·행정적 문제로 이어질 수 있다.

그러나 상위법(조약)과 하위 협정(SOFA)의 관계를 다른 측면에서 설명할 수도 있다. 즉 한미상호방위조약 제4조: 미국이 한국 내에서 군대를 배치할 수 있는 권리를 명시한 것이고 SOFA(1966)는 이 권리를 실제로 어떻게 행사할지(주둔 범위, 시설 이용, 관할권, 면세 등)를 구체화한 것이다. 따라서 SOFA는 조약의 이행 협정(implementing agreement) 성격을 지닌다.

국제법에서 권리(right)는 반드시 행사해야 하는 의무(duty)가 아니라, 행사할 수도 있고 포기할 수도 있는 재량권으로 해석되기도 한다. 즉 그 행사자의 재량범위를 허용하고 있는 것이다. 이는 강자의 시혜, 봐주기가 가능한 것으로 권리 행사 대상이 갖지 못하는 특권적 성격이라 할 수 있다.

미국의 조약의 집행 방식은 행정부(대통령, 국무부, 국방부 등)의 정책적 재량에 크게 좌우되기도 한다. 한미상호방위조약 제4조의 미국의 권리(right)로 미국은 한국에 군대를 배치할 수 있는 권리를 부여받았는데 이는 미국의 ‘의무’가 아니다. 즉, 미국은 한국에 반드시 군을 주둔시켜야 할 법적 의무는 없다. 카터 행정부 등이 주한미군 철수 시도를 한 것은 정책적 재량이고 주한미군 주둔군 규모, 작전 범위, 전략적 유연성 문제 등도 국익에 따라 조정하는 형식이다.

조약 제4조가 부여한 권리를 SOFA에서 100% 반영하지 않아도 이를 결정하는 미 대통령이 반드시 법적으로 직무유기를 한 것이라고 할 수는 없다. 예를 들어 미국이 권리를 앞세워 한국 내 세금·관세 면제를 전부 요구할 권리가 있다고 해도, SOFA 협상에서 일부 양보할 수 있는 것이다. 이것은 ‘권리 포기’가 아니라 ‘정치적·외교적 재량’으로 간주될 수 있다.

SOFA가 미국의 권리를 100% 반영하지 않는다고 해도, 이는 미국 정부의 직무유기가 아니라 정책적 재량과 외교적 타협의 결과라는 해석에 따르면 미국은 한국의 부담 능력에 따라 권리의 범위를 확대할 수 있다는 해석이 가능하다. 그 결과가 바로 트럼프가 주한미군 방위비 분담금을 한국이 더 부담토록 요구하는 근거라 할 수 있다. 이런 점을 고려할 때 한미상호방위조약이 존속하는 상황에서 SOFA를 주권국가간의 합리적인 형태로 개선하려 시도하는 것은 소기의 목표를 달성키 어려울 것이다.

3. 한미상호방위조약과 중립화

한미상호방위조약, SOFA 등의 내용은 미국이 조약, 협정의 형태로 군사관계를 맺고 있는 필리핀, 나토 회원국, 일본 등의 그것에 비해 미국에 지나치게 기울어져 불평등을 넘어 군사적 예속관계라는 평가를 받는다. 이런 상황이 존속되는 상황에서 한반도 중립화 논의는 제한적일 수 밖에 없다.

국가의 정체성에 대해 주권자인 국민적 동의가 필수적이고 주변 국가들의 보장이 필요하다는 점에서 그러하다. 미국이 한국에 대해 인정받고 있는 ‘권리’가 존속되는 한 중국, 러시아 등과 동등한 입장에서 한국의 중립화를 논의한다는 것부터 불가능하다.

특히 주한미군의 철수를 한국이 요구하는데 미국이 완강히 반대할 경우 외국의 사례를 참고삼아 ‘권리’가 배제되고 미군이 주둔군이 아닌 방문군 성격으로 그 활동범위가 최대한 제한되는 방안 등이 고려되어야 할 것이다. 한미동맹이 동등한 주권국가의 그것으로 정상화 되었을 때 중립화 방안 등 국가의 정체성에 대한 논의나 추진이 합리적으로 추진될 수 있을 것으로 보인다.

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