이시우 (사진가, www.siwoo.pe.kr)
| 사진가 이시우 씨가 옥중에서 본사로 ‘나의 진술’을 보내왔다. ‘나의 진술’은 유엔사 문제와 관련된 일련의 글이다. 이 씨는 옥중서신 모두에서 “저의 혐의 사실에 대한 진술을 몇 차례에 걸쳐 연재하고자 합니다”고 밝혔다. 이 씨는 현재 국가보안법과 군사시설호보법 위반 혐의 등으로 구속돼 서울구치소에 수감중이다. 이 원고는 ‘나의 진술’ 두 번째이다. / 편집자 주 |
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미국의 유엔정책이 이상주의에 바탕한 일관된 정책이었다면 한국전 개입은 오히려 의외의 결정으로 받아 들여졌다.
‘한국에 대해서도 국무성은 재차 개입을 주장했고, 합참은 수세의 역할을 연출했다.’ (군인과 국가, 새뮤얼 헌팅턴, 병학사, 1997, p405)
‘국제사회’를 바라보는 세 가지의 전통, 즉 홉스적 현실주의(Hobbsean), 그로티우스적 합리주의(Grotian), 칸트적 혁명주의(Kantian) 중 유엔은 홉스적 ‘세력균형’과 칸트적 ‘세계정부’론 대신 그로티우스적 ‘집단안보'에 기초하여 힘이 아닌 국가간 합의에 의해 평화의 파괴가 압도적 다수의 영향력으로 대응한다는 이상주의에 기초해 있다. (Martin Wight International Theory ; The Three Tradition : New York Holms and Meier, 1992 참조)
유엔 질서의 주조자이자 주도자로 등장한 미국에 의해 유엔은 최초의 유엔 집단조치로서의 한국전 참전을 전광석화와 같이 결의했다. 그러나 한국전에서의 유엔 ‘집단안보'의 발동은 강대국이며 상임이사국인 소련의 강력한 반대로 정치적 의미에서 중대한 하자가 있었다. (Lawrence D. Weiler & Anne P Simons, The US and UN(New York : Manhatan Publishing Co [1967], p238-239)
유엔은 ‘집단안보'에 기초하되 2차대전 연합국을 중심으로 한 강대국의 지위와 거부권을 현실적으로 인정함으로써 창설될 수 있었다. 한국전 참전 결의는 연합국의 협력을 가정했던 유엔 창설 직후부터 갈등 조짐을 보여온 미.소의 대립을 되돌릴 수 없는 파탄으로 몰아붙인 결과를 초래했다. 한국전 참전 결의에 대한 부당성의 제기는 40년 동안 유엔 안보리를 기능마비 상태로 만든 사건의 시작이었다.
소련은 중국의 안보리 대표권 문제로 1950년 1월부터 7월까지 안보리 참석을 거부하며 불참하고 있었고 소련은 안보리의 한국전 참전 결의의 무효를 주장했다. 그 근거는,
① 소련의 참여 없이 채택된 결의는 헌장 27조 3항의 위반
② 대만(Taiwan)이 합법적 중국 정부로서의 대표성이 없음
③ 한국전쟁은 국가 간 분쟁이 아닌 내전(Civil War)이라는 것이다.
①항의 거부권 행사의 의도야 어떻든 1950년 8월 이후 소련이 안보리에 복귀함으로써 ‘세력균형’을 포기하고 유엔의 집단안보 틀 내로 들어왔다는 점과 그 직후부터 안보리의 기능이 마비되었다는 점에서 극단적인 상황을 연출했다. 미국에 대해서는 일관된 ‘집단안보’ 정책을 관철시켰다는 평가와, 헌장이 명시한 질서와 정신을 왜곡 변형함으로써 패권적인 ‘세력균형’ 정책을 폈다는 비판을 받게 되었다.
②항의 대만정부의 대표성 문제는 결국 소련의 입장이 수용되었다.
③항의 내전론은 1950년 6월 25일 결의(S/1501)에서도 전쟁이 아닌 내란으로 명시하고 있음을 간파했다. 이 결의에서 북을 북한(The North Korea) 또는 북한 당국(The authorities of North Korea)이라고 표현한 반면 남은 대한민국(The Republic of the Korea)이라고 표기함으로써 남을 합법정부로 인정한 반면 북은 독립된 국가로 인정치 않고 있기 때문이다. (Document of the Division of Historical Policy Research of the U.S State Department, Korea File Vol.1, p42)
특히 미국은 4가지 선전 임무를 제시하면서 남한(South Korea)이 아닌 대한민국(Republic of Korea)으로 항상 사용할 것을 요구하여 특별한 주의(caution)를 지시했다. (Special Guidance on Korea : Four Major Propaganda Tasks for Today [29 June 1950])
이는 1948년 대한민국 정부 수립의 근거가 된 유엔 총회 결의에 대한 유엔 총회 스스로의 해석, ‘대한민국은 유엔 감시 하에 선거가 치러진 지역에 한해서 유일한 합법정부이다'라는, 즉 남측 지역에서만 유일합법정부이다 라는 해석과도 모순되는 것으로 판단될 수 있다(위의 책, p44). 내전에 대해서는 유엔헌장 2조 7항, 즉 국내문제 불간섭 원칙에 따라 타국이 개입할 수 없도록 하고 있다. 그러나 유엔 집단안보의 적용은 국내문제 불간섭 원칙에 우선한다는 논리로 무시되었다(박흥순, 한국전쟁과 유엔의 개입, 「유엔과 한국전쟁」, Leebook, p25). 2조 7항의 단서로 이 원칙을 7장의 강제조치의 적용을 해하지 않는다고 되어 있기 때문이다.
소련의 위와 같은 주장은 받아들여지지 않았다. 그 이유는 첫째, 기권(abstention)은 거부권 행사가 아니라는 것이 안보리의 관행이었고, 둘째, 다른 국가들이 안보리 회의의 자발적인 불참은 기권에 해당된다는 미국의 주장에 따랐기 때문이다. (Document of the Division of Historical Policy Research of the U.S State Department Korea Project File Vol.1, For the Press No. 702 : Soviet Allegation of Illegality of UN Security Council Action with Respect to Korea. 30 June 50)
형식적 합의 절차로만 본다면 미국의 의도가 관철되었지만 정책적으로는 유엔 집단안보 틀이 마비될 수밖에 없는 부담을 감수하지 않으면 안 되었다.
2) 유엔사(통합사령부) 창설 결의의 문제
한국전 참전 결의가 정치적 하자를 안고 있었던 것처럼 통합군사령부(유엔사) 창설 결의 역시 유엔 집단안보체계를 변형시킴으로써 가능한 것이었다.
유엔의 기초자들은 유엔의 평화를 파괴하는 침략자의 응징을 염두에 두고 안보리 산하에 군사참모위원회라는 기구를 두었다. 헌장 7장 43조에 의하면 안보리는 무력수단을 제공키로 한 국가와 협정을 맺어 구체적 사항을 협의하도록 했고 구체적인 군사 전략적 사항은 군사 참모위원회의 도움에 기초하여 결정하도록 되어 있었다. 그 구체 조항은 46조, 47조에 규정되어 있는데 안보리 상임이사국인 강대국 간에 합의에 이르지 못해 이도 저도 하지 못하는 상태가 되었다.
군사참모위의 구체적 운용을 위해 안보리는 1946년 그 첫 조치로 이 위원회로 하여금 유엔 헌장 43조에 의거, 군사협정에 관한 문제를 검토, 보고하도록 부탁한 바 있었고, 또한 1946년 12월 유엔총회가 안보리의 군사적 수단 확보의 가속화를 권고하면서 군사참모위로 하여금 1947년 4월 30일 이전에 그 결과를 보고하도록 했다.
군사참모위는 41개 조항을 담은 보고서를 제출했는데, 이중 25개 조항은 군사참모위 구성국 간에 무난히 합의되었다. 그렇지만 나머지 16개 조항은 합의에 실패했다. 즉 군대 규모와 구성, 기지의 제공, 평시의 주둔지, 철수시기 등을 두고 미국과 소련 간에 크게 대립되었기 때문이다(Leland M. Goodrich, The UN [NewYork : Thomas Y. Crowell Company, 1959], p164-165).
결국 유엔의 지휘명령에 관한 체계는 유엔이 상정한 제도적 장치를 구현하는데 실패하였다. (D.W. Bonet, UN Force : A Legal Study [New York, Fredrick A. Praeger. 1946] p15-18)
그러므로 유엔 집단안보체제는 헌장에 규정된 군대나 표준화된 지휘 명령 조직에 대한 구체적 규정을 갖지 못한 채 한국전쟁을 맞이하게 된 것이다.
미국의 연합군 구성과 지휘문제를 다룬 야전교범에 의하면 ‘미국이 다른 나라의 군사적 지휘를 받는 일은 없다'고 명시하여 타국 군대의 지휘를 받지 않는다는 전제 위에 지휘.통제권의 문제를 서술하고 있다.
따라서 미군에게 있어서 유엔의 지휘를 받는 군대의 구성과 지휘관계의 수립은 당시뿐 아니라 지금도, 또 미래에도 군사교리가 바뀌지 않는 한 불가능하다고 봐야 할 것이다. 유엔헌장은 집단안보의 지휘명령이나 운영체계에 대해 오직 일반 원칙과 절차만 언급할 뿐 구체적 규정은 없다.
이에 대해 헌장은 특별협정을 통해 조직운영에 관한 구체적 안이 마련되는 것을 상정하고 있다. 그리하여 ‘군대의 숫자와 종류 그들의 준비상태, 그리고 일반적인 위치, 제공될 시설과 원조의 성격'(43조 2항), ‘국가 공군력의 준비정도와 연합국제작전계획'(45조)이 세부적으로 협의되게 되어 있다. 또한 지휘문제는 추후 해결해도 군사참모위가 전략적 지도에 대한 책임(47조 3항)을 지도록 되어 있다.
유엔 산하 군대의 구성과 성격은 안보리의 명령에 따라 동원될 수 있는 국제상비군이나 국가별 대기군을 상정한 것이었다(박흥순, 한국전쟁과 유엔의 개입, 「유엔과 한국전쟁」, Leebook, p26-27). 한국전쟁 직전까지의 무기력했던 유엔을 한국전에 끌어드림으로써 유엔은 활기를 띄기 시작했다. 그러나 유엔 군사참모위를 정비하고 강화하는 대신 미국은 유엔헌장 어디에도 없던 사령부 창설을 주도하면서 유엔의 대의를 실천한다는 명분과 유엔을 미국의 이익에 따라 이용한다는 비난을 동시에 받아야 했다. 유엔헌장의 변형이란 측면에서 보면 참전 결의보다 유엔사창설 결의가 더 극적이고 노골적이었다.
1950년 7월 7일 유엔사(통합사)창설 결의 역시 소련이 불참 중이었으므로 미국의 역할이 지배적이었고, 이에 대해서도 비판에 직면했다.
군사력과 그 밖의 원조를 미국 통제 하에 있는 통합사령부에 제공하게 했던 것은 유엔의 권위에 대한 지나친 잠식이라는 것이다.(William Stueck, The Korean War : An International History [Princeton University Press 1977] p57)
테시스(Thesis)는 유엔헌장의 관점에서 보면 이해될 수 없는 상황, 즉 유엔사령관이 미국 대통령의 지시를 받는 상황이 된 것이라고 비판하면서 ‘이런 상황은 미국이 한편으로는 유엔헌장의 대의 하에 전쟁수행을 원하면서도 다른 한편으로는 그 행동의 자유가 제한받는 것을 꺼리는 모순적인 태도로 나타났다. (The Role of the UN in the Korea War(1950) and the Persian Gulf War(1990), Phd Thesis, University of South Caroline, 1993, p.148)
1947년 군사참모위 합의 실패 후 소련이 공석중인 안보리를 이용한 미국 주도의 전광석화 같은 군사조치로서의 유엔사 창설은 ‘집단안보’의 핵심이 될 유엔 군사무력기구 구성의 실패의 심각성을 더 극단으로 몰고간 사례가 되었으며, 이 심각성의 후과는 이후 유엔헌장 106조에 의한 임시적 군사조치의 합의도 기대할 수 없게 하였다는데 있다. (Goodrich. The United Nations[Thomas Y Crowell company 1959] p.165)
3) 유엔사의 미군화 - 지휘의 통일문제에 따른 귀결
유엔 군사참모위원회의 실패를 공식화하게 될 새로운 유엔의 사령부를 구성해야 할 과제 앞에서 미국정부와 유엔과 주한군사지휘부 간 3자 관계에서는 전쟁의 정치목표 수립, 전략지침, 의사소통 또는 통신계통문제 등 전쟁 수행의 기 본문제들이 제기되었다.
그러나 이 문제에 관한 한 미군에게나 유엔에게나 부분적인 해답을 줄 경험 밖에 없었다. 이러한 경험의 결여-군사참모위 합의 실패 후의-는 새로운 창안이 될 가능성보다는 1947년까지의 군사참모위 논쟁에서 소련의 주장을 제거한 미국 주도의 제안이 될 가능성이 뚜렷해졌고 결국 그렇게 진행되었다.
소련과 함께 한국전쟁을 수행하기 위한 지휘부를 구성한다는 것은 이미 그 가능성이 부정된 상태였고 ‘집단안보’의 합의정신은 ‘세력균형’의 패권으로 대체된 것이다. 이는 40년 뒤 두 번째로 안보리 결의에 의해 걸프전 참전이 결정되었을 때도 똑같이 반복되었다. 미국은 더 노골적으로 유엔군이라는 말을 회피하며, 미국 주도의 다국적 군사령부로 표현하여 미국의 지휘성과와 주도권을 강조했다.
유엔사(통합사) 창설 초안은 국무부로부터 먼저 제기되었다. 1950년 7월 4일 합참은 국무부로부터 결의안 초안을 접수했는데 이는 국제군대의 창설지침을 담고 있었다.
그 내용은 한국에서 싸우는 모든 군대는 통합군사령부에 두되, 미국이 지명하는 한 장교가 지휘한다. 이 사령부가 유엔기를 사용하는 것을 인가하되 그 휘하에 작전하는 회원국의 군대도 유엔기의 사용이 인가된다. 미국에게는 그 사령부에 의해 취해진 작전에 관한 ‘주기적인 보고서’를 유엔 안보리로 제출하도록 요청한다.
이 보고서는 유엔 안보리 특별위원회로 제출된다. 이 특별위원회는 유엔 회원국으로부터 원조 제의를 접수하여 통합군사령부로 통보하며 6월 25일과 27일 결의를 지원하기 위해 유엔회원국이 취한 조치에 관해 안보리에 통지한다는 것이다. ([u]Memorandum Asst Sec State[Hickerson] to MG Burns, OSD, 4 July 50, App to End to JCS 1776/17)
트리그브 리(Trygve Lie) 유엔 사무총장도 독자적인 안을 작성하였는데 여기서는 안보리가 제의한 특별위원회에 보다 뚜렷한 역할을 부여하게 될 것이란 점에서 국무부 안과 차이가 났다. 이 특별위원회는 한국전 수행을 감독할 목적으로 제안되었으나 리 사무총장은 미국이 이를 거절했다고 주장했다. (Trygve Lie, In the Cause of Peace, Macmilan co, 1954, p.333-334/박흥순, 위의 책, p.36 재인용)
그러나 이 특별위원회는 국무부 초안이 합참에 전달되었을 때 강력한 반대에 부딪쳤다. ‘그들은(합참) 그 조항을 완전 삭제하길 희망했으나 그것을 포함하는 것이 정치적으로는 필요하다고 인정했다. 만약 설치한다면 그것의 기능을 국무부 초안에 열거한 사항에 국한시키고 그것이 한국에 주둔하는 군대에 대한 작전통제를 하려하지 않도록 하는 것이 대단히 중요하다고 지적했다.(Memorandum JCS to Secretary of Defence, “Proposed U.S Position with Regard to Force on Korea”, 5 July 50(der from JCS 1776/19)
합참은 안보리 특별위원회가 곧 군사참모위라고 인식할 만큼 민감하게 반발했고 미군 교범의 ‘지휘의 통일’ 원칙이 훼손되는 것을 원치 않았다.
‘더군다나 정상적인 지휘 절차와 일치하도록 하기 위해 특별위원회와 통합군사령부 간의 통신 회선은 미국 정부를 통해야 한다. 어떠한 경우에도 맥아더 장군과 안보리 간의 의사전달이 직접적으로 이루어져서는 안된다’(ccs 383.21 Korea [3-19-45] section 22)고 하여 지휘, 통제, 통신의 일관된 통일을 강력히 고수했다.
합참은 심지어 참전국에 의한 유엔기의 사용이 전투에서의 혼란을 초래할지도 모른다는 우려에서 사령부에서만 사용하는 것으로 국한시켜야 한다고 주장했다. 미국의 유엔 대표인 오스틴 대사는 합참의 견해가 유엔기 법(法)과 모순되는 것으로 다른 나라가 원할 경우엔 유엔기의 사용권리를 허용하고 있다고 말했다. 그러나 결의안이 통과되었을 때 결국은 오직 통합군사령부만이 유엔기를 사용하도록 인가하였다. (미합참본부사, 한국전쟁上, 군사편찬위, p.484)
통합군사령부 창설 결의안은 이 군대가 유엔 안보리가 제시한 정치적 목표 이외에는 어떤 전략적 지도나 지휘명령을 받을 수 없는 체계임을 증명했다. 유엔 통합사령부 창설 결의문에서 군사작전에 있어서의 지휘계통에 대한 구체적 언급이 없었던 것은 사실상 유엔 결의문이 미국의 의도대로 작전지휘권을 최대한 보존하는 방향으로 채택되었기 때문이다. (박흥순, 「유엔과 한국전쟁」, p.37)
한국에서 군사작전을 수행하는데 필요한 지휘 및 행정기구를 편성함에 있어서 미국의 지도자들은 합참이 전적으로 지지한 두 개의 기본 방침을 따랐다.
첫 번째 방침은 한국전 참전을 본질적으로 협조와 노력, 즉 집단적인 유엔의 저항으로 규정한 것이다. 이 원칙은 1950년 6월 29일 미국 국가안전보장회의(NSC)에서 행한 트루먼의 연설, 즉 한국을 원조하는 군사력은 ‘유엔의 진정한 대표’가 되어야 한다는 데서 나온 것이다. (NSC Action No 309d 29 June 1950)
두 번째 방침은, 작전통제는 레이크 석세스(유엔 본부)나 도쿄가 아니라 워싱턴에 그 중심이 두어져야 한다는 것이다. 지휘통일의 원칙 면에서 유엔은 가장 일반적이며 전반적인 지침의 범위를 넘는 어떤 통제를 못하게 해야 하며 동시에 정치적 고려에서 기본적인 결심은 극동의 전구사령관보다 더 광범한 시야를 가진 어떤 사람에 의해 이루어지는 것이 긴요하다는 것이었다.
합참이 유엔사와 직접 의사소통을 갖게 될 안보리 소속의 특별위원회 설치를 반대한 것은 유엔이 전략과 전술에 관계하지 못하도록 하려는데 목적이 있었다(합참본부사, 한국전쟁 上, p.111-112). 실제로 군사작전의 수행은 미군사령관, 육군참모총장(콜린스), 합참의장, 국방장관을 거쳐 미국 대통령으로 이어지는 지휘체계 아래 이루어졌다.(박흥순, 위의 책 p.36)
4) 유엔사의 보고절차 문제
유엔과 미국, 주한군사지휘부 사이의 지휘관계가 구체적이고 집중적으로 고민된 것은 7월 7일 안보리 결의에 따라 맥아더가 제출하게 되어 있는 보고서의 준비와 전달 절차에 대한 규정이었다.
국방장관 존슨은 합참에 이 보고서의 준비와 전달 절차에 대한 건의를 제출하도록 했다(Memorandum Secretary Defence to JCS 17 July 1950 [End and Apps to JSC 1776/39, 18 July.50]). 그 절차 문제를 검토한 합참의 합동전략조사위원회(JSSC)는 유엔사 창설 결의문에 중요한 지휘상의 문제가 내포되어 있다고 지적했다.
그들은 유엔 안보리가 맥아더 장군으로 이어지는 어떤 지휘계통을 결코 설치하지 않았으며 그에게 유엔과 직접적으로 접촉하도록 승인하지도 않았다고 강조했다. 7월 7일자 안보리 결의는 통합군 사령부를 미국책임 하에 설치하도록 언급하였으며 보고는 유엔통합군 사령관이 아니라 미국정부가 하는 것으로 명시하였다.
보고절차는 합동전략조사위원회의 이러한 고려사항을 반영하여 합참의 감독 하에 준비되어야 하고 국방성을 경유하여 국무성으로 제출되어 안보리로 전해져야만 된다고 했다. 합참은 보고서가 최초에 맥아더 장군에 의해 기안되고, 검토를 위하여 합참에 보내져야 한다고 명시하도록 수정함과 아울러 이 제안된 보고절차에 서명했다. 존슨과 애치슨 두 장관도 이 계획을 승인했다. (Memo JCS to Sec Defence “Reports by the US Government to the UN security Council” 29 July 1950 ; Letter Sec Defence to Sec State. 2 Aug 50 : Letter Sec State to Sec Defence, 8 Aug 50)
7월 25일 안보리에 보고서를 제출한 이후로는 보고서는 합참이 규정한 절차를 따랐다. 즉 최초에 통합군 사령부에서 기안되어 합참으로 전달되며, 합참은 이를 콜린스 육군 참모총장에게 조회하였다. 콜린스는 각군, 국무성, 맥아더 장군과 협의를 하고, 필요한 수정을 가한 후, 그것을 다시 그의 동료들 즉 합참회의에 회부하였다. 그 다음 국방장관, 국무장관을 거쳐 유엔 안보리에 계속 제출되었다. (미합참사, 한국전쟁上, 군사편찬위, p.114)
합동전략조사위원회(JSSC)의 지적 중 유엔 안보리 결의안이 맥아더 장군으로 이어지는 지휘계통을 설치하지 않았다는 진술은 결의안 초안을 작성하고 그 통과를 주도한 미국의 의도를 스스로 드러내는 것이라 하겠다.
한편 미국이 유엔 통합군사령부의 보고절차를 고민하게 된 직접적 배경은 미국이 이미 취한 불법시비가 생길 조치에 대해 통합군사령부의 보고절차가 합리화의 수단이 될 수 있다는 기대를 발견했기 때문이었다.
7월 7일 통합군사령부 창설 결의에서 이 사령부가 안보리에 낸 첫 번째 보고서가 그것이다. 이 보고서에 추진력을 부여한 것은 국무성이었다. 이는 1950년 6월 30일 트루먼 대통령이 승인하고 3일 후 모든 선박에 대해 공개적으로 경고를 한 북에 대한 해상봉쇄가 계기가 되었다(Massage JCS 84885 to CINCFE. 3 July 1950). 6월 25일과 27일 안보리 결의가 이 조치에 충분한 조치가 되는지 전혀 확실치 않다고 미국정부는 생각하고 있었다.
해상봉쇄는 헌장 42조의 군사조치에 대한 구체적 인용이 결의안에 포함되어 있을 때 가능한데 비해 25일, 27일 결의는 조치(Action)의 결정이 아닌 단지 권고(recommend)였다. 미국은 의구심과 논쟁을 불식시키기 위해서는 대통령 성명의 진의가 안보리의 관심을 불러일으키게 되기를 희망했거나, 최소한 합리화시켜 놓을 장치를 필요로 했던 것 같다.
7월 7일 안보리 결의에 의해 요청된 최초의 통합군사령부 보고서는 봉쇄에 관한 미국의 일방적인 조치를 유엔에 전달하고 인정받기에 적절한 수단처럼 생각되었던 것이다. 그것은 안보리 회원국에게 그 봉쇄조치에 대해 반대할 기회를 부여하고 만약 그들이 반대하지 않는다면 그들은 봉쇄의 적법성을 묵시적으로 확인하게 될 것이기 때문이다. (미합참본부사, 한국전쟁上, 군사편찬위, p.112-113)
미국무성은 해상봉쇄가 적법하다고 믿고 있었다. 헌장 51조는 안보리의 조치가 결정되기 전이라도 개별적ㆍ집단적 자위행동을 규정하고 있다. 그러나 미국은 자위권 발동보다 유엔 집단안보의 대의로서 자신들의 행동이 설명되길 바랐다. 문제는 6월 25일, 27일, 7월 7일까지의 안보리 결의에도 불구하고 헌장 42조와 43조에 의한 군사력 사용에 관하여 어떠한 구속력 있는 결정도 없었다는 것이다.
미국의 7월 3일 봉쇄조치는 한참을 앞서 나간 것이었다. 6월 27일 안보리 결의 직전 트루먼 대통령이 한국전선에 해군과 공군을 투입한다는 내용의 성명서를 발표하고 이미 전투가 개시된 것까지 생각하면 더욱 그렇다. 1950년 7월 13일에 국무성 히커슨 차관보는 국무성에서 작전참모부와 비공식 협의 하에 작성한 미국의 봉쇄조치에 대한 보고서 초안을 국방성으로 송부하였다.
그것은 4개항 6개 문장으로 구성된 간단한 것으로서 그 요지는 유엔군은 이미 작전 중에 있다는 것만 언급하는 것이었다.
해군은 적의 부대와 보급품의 해상이동을 차단하기 위해 필요한 조치를 취하고 있다고 기술하였다. ‘봉쇄’라는 단어의 사용은 의도적으로 피하였다. (For the G-3 role in its drafting and the deliberate avoidance of the word “blokade” See Memorandum JW [Unidentified : apparently head of G-3 International Branch] to Gen [C.V.R] Schuyler. “Record of conference Attended” 13 July 1950)
국무성은 ‘통합군사령부가 이미 작전 중에 있다’고 말함으로써 미군의 한국전 개입을 유엔 안보리 조치 이전의 집단자위권 발동으로 설명하는 것을 포기했다. 국무성 초안대로 유엔군으로서의 미군의 활동을 합리화하려 한다면 이는 유엔헌장의 명백한 위반이라는 논쟁을 피하기 힘들 것이다.
더불어 7월 7일 통합군사령부 창설 결의도 유엔헌장이 규정한 제도와 절차로부터 벗어난 변형이라고 볼 수 있으며, 헌장의 해석자, 유엔질서주조자, 행위자(Actor)로서의 미국의 특별한 지위를 인정하지 않는 한 정당화되기는 힘든 조치들이었다.
미국은 유엔의 집단안보라는 대의를 내세우면서도 그 실현수단인 군사기구에 대해선 지휘계통을 수립하지 않았고 사령관이 유엔의 이름은 사용하지만 유엔과 접촉을 못하도록 철저히 단절시켜 놓았다. 통합군사령부는 전략지도를 책임질 군사참모위원회의 위상을 가지지 아니함은 물론, 헌장 29조에 의해 설치할 수 있는 안보리의 보조기관으로서의 역할과 기능도 찾아볼 수 없다.
미국정부 자체가 안보리와 관계하는 이 같은 구조와 형태에 가장 적합한 규정은 헌장 25조 ‘회원국은 안보리의 결정을 수락하고 이행 한다’는 조항이 가장 근접해 보인다. 그리하여 합참의 ‘미국정부가 유엔의 대행기관’이라는 다음과 같은 평가는 객관성이 의심된다.
‘합참은 유엔사가 미국정부에 대해 책임을 지고 미국정부는 유엔의 대행기관으로서 맥아더 장군과 안보리 간의 중계역을 수행하는 원칙을 수립하는데 성공했다.’(미합참사, 한국전쟁上, 군사편찬위원회, p115)
유엔헌장에는 ‘대행기관’이란 말은 없다. 대행기관을 헌장상의 보조기관으로 이해한다면 총회 나 안보리 지침에 따라 구성되는 기구, 예를 들면 평화유지군 등은 총회 임무를 위임받은 유엔 사무총장의 관리ㆍ감독 아래 있던지, 보조기관이 아니라면 회원국의 자격으로 안보리 결정을 이행하고 그 결과를 보고하는 것이던지 해야 할 것이다.
유엔 통합군사령부도 아닌 미국정부가 유엔의 대행기관이란 해석은 실제와는 많은 모순을 갖는 것이었다. 맥아더 장군 자신도 이 모순에 찬 관계를 다음과 같이 기술했다.
“나와 유엔의 관계는 대체로 형식적이었다. 나의 사령부와 내가 수행해 온 모든 것에 관한 전적인 통제는 나의 육군참모총장과 그 참모총장이 통제하는 나의 통신계통으로부터 나왔다. 내가 유엔에 보내기 위해 정상적으로 작성한 보고서까지도 국무성, 국방성에 의해 점검을 받아야만 했다. 어쨌든 나는 유엔과 직접적으로 연결되어 있지 않았다.” (Military situation in the Far East pt1, p10)
5) 유엔사의 지원절차 문제
보고절차에서의 유엔 집단안보체제 요소의 결핍과 왜곡을 해소하기 위한 시도는 참전국들의 지원을 받는 절차에서 다시 시도되었다.
50년 7월 14일 사무총장 트리그브 리는 미국 관리들과 협의를 거친 후 안보리 결의에 지지를 표시한 53개국 정부에 포괄적 호소를 하였다. 이 메시지의 내용은 미국대사 오스틴과 협의하여 작성되었는데 통합군사령부에 대한 지원 제의를 사무총장에게 통보하도록 하였다.
‘지원의 제의는 사무총장에게 통보되어야 한다. 군사지원의 경우 일반적인 조건에 대해서는 사무총장에게 통보하되 구체적인 준비는 그 정부와 통합군사령부 간의 협정에 위임한다. (UN Document S/1619, Printed in UN Security Council, Official Records, Fifth Year Supplement for Jun-Aug 1950, p99)
리 사무총장의 설명에 따르면 이 호소의 주목적은 이미 그가 받은 비공식적 제의를 다른 절차를 수립할 만큼 그렇게 많은 지원을 요청하려는 것이 아니었다. (Lie, in the Cause of Peace, p336-338)
그러나 국무성, 국방성, 합참 사이에는 원조제의 절차를 둘러싸고 복잡한 논의가 오갔다. 국무성이 마련한 지침초안 중에는 유엔과의 관계가 문제가 되었다. 그것은 원조제의 처리과정에서 유엔 사무총장의 역할을 명확히 하려는 것이었다.
국무성 초안에 따르면 유엔 회원국은 원조제의를 사무총장에게 전하며 그는 유엔본부에 위치한 미국대표단을 경유하여 ‘통합군사령부’로 보낸다. 등신도 같은 계통을 따른다. 그러나 군사보안을 위하여 모든 제의는 일반적 성격이어야 하며 구체적인 것은 미국과 원조를 제공하는 국가간의 결정에 맡긴다는 것이었다. (Memorandum JCS to Sep Defence “Procedure for Transmitting offers of Assistance to the Unified Commands Under the U.S”, 8 Aug 50)
합참은 이 절차에 동의하며 “통합군사령부”라는 용어는 문장에서 제거하는 수정안을 제의했다. 그들은 워싱턴에서 모든 제의를 적절하게 평가하고 맥아더 장군과 유엔 간에 직접적인 의사소통을 피하도록 하기 위해서는 모든 제의가 미국 정부를 통하여 이루어져야 한다는 점을 분명하게 해야 한다고 믿었다.
사무총장에게 일반적 제의를 하는 것으로 유엔 집단안보 틀의 명분을 살리는 것엔 무난하게 동의가 되었으나 통합군사령부가 유엔기관으로 혼동되는 것에 대한 합참의 반대는 아예 통합군사령부 명칭의 제거를 주장하기에 이른 것이다.
사무총장의 제안문에서 ‘구체적 준비는 (참전국) 정부와 통합군사령부 간의 협정에 위임’한다고 표현하여 특별협정의 주체가 정부 대 유엔기관으로 상정하고 있음을 판단케 한다. 유엔헌장 43조에 의하면 군사력 구성에 대한 특별협정은 ‘안보리와 회원국 간 또는 안보리 회권국 집단 간에 체결’할 수 있는 것으로 규정되어 있기 때문이다.
합참은 이를 지휘통일 원칙을 해칠 오해와 혼란 요소로 파악할 것이다. 미국정부를 유엔의 대행기관으로 보는 해석이 무리한 해석이라면 이들 협정은 헌장상의 특별협정이 아닌 일반적 국가 간의 협정일 뿐이었다. 유엔 집단안보의 대의를 이용하는 형식과 내용 사이의 모순과 불화는 계속되고 있던 것이다.
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이시우
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