1. 벨 사령관의 최종 구상은 1950년 유엔사체계의 부활

하루가 멀다 하고 벨 주한미군사령관이 유엔사에 관한 구상과 발언을 쏟아내고 있다. 1월 19일 외신기자클럽에서 벨 사령관은 그간 추상적으로만 언급하던 유엔사 강화론의 실체를 완전히 드러냈다. 이 회견문은 역사적인 문건이 될 것이다. 결론을 말하면 연합사의 작통권은 환수해주고 유엔사 지휘권 아래 한국군이 들어오라는 것이다. 전작권 환수는 내용상 취소되는 것으로 이해된다.

결국 1978년 연합사 창설시 유엔사 지휘권중 한국군에 대한 작통권만이 연합사에 넘어갔고, 이것도 ‘이양’이 아닌 ‘위임’된 것임을 확인시킨 셈이다. 그의 공개된 발언만으로 판단해 본다면 그는 1978년 연합사체계의 해체를 보완하기 위한 장고 끝에 1950년 유엔사체계로 복귀한 셈이다. 그러나 그것은 필연적으로 예정된 결말이었다.

전작권 환수과정에서의 실수와 착오를 뒤늦게 깨닫고 만회하려는 듯한 다급함이 느껴진다는 평가도 들린다. 치밀하게 준비된 수순이라는 분석도 들린다. 2004년 4월 23일 용산기지 장교클럽에서 있은 당시 마크 민튼 주한미부대사와의 만찬자리에서 필자는 “유엔사령관이 유엔군사참모위원회가 아닌 미 합참의장의 지휘를 받고 있기에 유엔사는 실질적으로 미군이 아니냐”는 질문을 한 적이 있다.

그러자 민튼 부대사의 답변이 있기도 전에 옆에 동석했던 유엔사 겸 연합사 공보실부실장(중령)이 “유엔사는 유엔의 군대다. 사실을 정확히 알고 질문하라”며 말을 가로막았고, 필자는 그녀에게 “그럼 중령님이 사실을 확인해 보시라”고 했다. 그러자 그녀는 밖으로 나가서 여기저기 알아본 뒤 한참 뒤에 들어왔고, 결국 미합참의장이 유엔사령관을 지휘한다는 것을 시인하고 사과했다.

유엔사ㆍ연합사의 입인 공보실에서 유엔사의 지휘체계에 대해 정확히 모르고 있었다는 사실은 필자를 놀라게 했다. 벨 사령관이 시인했듯이 이러한 지휘관계는 세계 어디에서도 운용하고 있지 않은 구조이기에 특이(unusual)한 것이며, 달리 표현하면 비상식적인 것이다. 이러한 비상식이 유엔사 내에서도 혼선을 빚어온 것이다. 오랜 장고 끝에 벨 사령관은 이제 그 혼선을 완전히 정리했다.

작통권 환수과정에서 유엔사는 연합사의 작통권 환수를 합의해 주면서 연합사에 위임했던 작통권을 다시 유엔사로 복귀시키는 방법을 사용할 가능성이 있었다. 그러나 유엔사는 웬일인지 그렇게 하지 못했다, 또는 그렇게 하지 않았다. 연합사로 ‘위임’됐던 유엔사의 작통권은 ‘이양’된 것으로 유권해석 하기로 합의했다는 정부당국자의 확인은 벨 사령관의 신년기자회견 발언까지만 해도 힘이 실려 있었다.

그러나 19일 외신기자클럽에서의 벨 사령관이 내놓은 유엔사 강화론은 그간의 합의과정에서의 착오와 미세한 틈을 발견하여 마침내 작통권 논의를 원점으로 되돌린 것으로 보인다. 유엔사령관의 지휘권한 중 한국군에 대한 작전통제권은 한 부분일 뿐이다. 1978년 연합사에 위임했던 것도 바로 이 한 부분만이다.

한국정부와 연합사 해체를 합의한 마당에 유엔사가 연합사에 위임했던 한국군에 대한 작통권을 돌려받겠다고 하기엔 어려운 상황일 것이다. 유엔사가 취할 수 있는 방법은 1950년 한국전쟁 당시의 유엔사로 돌아가서 16개 참전국의 통합지휘사령부가 되는 것 밖에 없게 되었다. 전시 또는 정전시에 독자적인 한국군사령부가 이승만 대통령처럼 유엔사에 작통권을 다시 위임하도록 하면 한국전쟁과 똑같이 유엔사체계를 부활시킬 수 있는 것이다. 1978년에 창설된 연합사만 포기하면 되는 셈이다. 벨 사령관의 시험 답안지를 국방성과 백악관이 어떻게 점수 매길지 의문이다.

벨 사령관의 발언을 분석하기 전에 몇 가지 개념을 확인하고 가자.

평시와 정전시

평시는 평화시의 준말이다. 정전시는 정전상황시의 준말이다. 평화시를 뜻하는 평시는 상대국과의 관계가 평화조약이나 평화협정 등이 체결된 상태이거나 혹은 정상수교국이어서 이미 평화조약을 포함하고 있는 상태를 의미한다. 1994년 12월 환수 받은 ‘평시’작전통제권이란 개념은 잘못된 것이다. 당시 미군이 돌려준 것은 ‘정전시’작전통제권이었다.

일반 군정권을 제외하고는 대간첩작전 ‘진돗개’ 정도가 한국군이 수행할 수 있는 작통권의 전부이다. 그러나 정확히 말하면 간첩은 군인이 아니기에 전쟁법이 아닌 형법의 대상이며, 군대보다는 경찰의 영역에 속한다.

한미연합사가 정전시작전통제권을 환수해주면서도 남겨둔 6가지의 연합권한위임사항(CODA:Combined Delegated Authority)의 첫 번째 조항이 ‘전쟁억제, 방어 및 정전협정준수를 위한 한미연합위기관리 권한’이다. 정전협정의 당사자는 유엔사이므로 이 권한의 근원도 유엔사이다. 벨 사령관이 유엔사 문제를 언급하는 이유로 수차례나 빠지지 않고 등장한 것이 바로 정전시 위기관리였다.

전쟁절차와 위기절차

한국정부가 전쟁주권을 문제 삼아 전시작통권을 환수하고자 했던 핵심은 전쟁절차가 아닌 위기절차에 있었다. 전쟁절차는 국내법적으로는 선전포고를 위한 의회의 결의가 필요하고, 국제법적으로는 유엔안보리의 절차를 필요로 하는 등 군사, 외교, 법률분야에서의 복잡하고 장기간에 걸친 준비를 요구한다. 때문에 만일 미국이 이라크전과 같이 북을 상대로 전쟁절차에 들어간다면 국내법과 국제법의 절차를 거쳐야 하고 그동안 한국의 대통령과 정부도 충분히 정보를 교류하며 판단을 조절할 수 있기에 미국에 의한 전쟁주권의 일방적인 침해는 그리 쉬운 일이 아니다. 때문에 한미연합사의 전쟁결정 구조가 한미정부의 합의에 의해서만 가능하다는 전제는 전쟁절차가 진행될 때는 일리 있어 보이는 것도 그 같은 이유이다. 그런데 왜 한국정부는 전쟁주권의 문제를 제기하며 전시작전통제권 환수를 제의했을까?

위기절차 때문이다. 1968년 푸에블로호사건, 1969년 EC-121기 격추사건, 1976년 판문점 미루나무 절단사건 등은 모두 위기절차로 시작되었다. 한국정부는 미국이 동해앞바다에 항공모함을 배치하고 북과의 전쟁직전까지 가는 상황에 대해 아무런 개입도 할 수 없었다. 오직 미국으로부터 받은 것은 사후통지이다. 위기절차는 전시가 아닌 평시에 적용되는 절차이다. 한국의 경우엔 평시란 없고 정전시가 있을 뿐이다. 위기관리의 핵심은 위기가 전쟁으로 발전하지 않도록 하는 것이다.

한미간에는 오랫동안 연합위기관리에 대한 방침을 공유해 왔고 정교하게 발전시켜왔다. 그럼에도 불구하고 위기관리체계가 문제가 되는 것은 위기로 규정하는 시점이다. 전 장영수 국참대총장은 “전쟁억제 방어 및 정전협정 준수를 위한 연합위기관리에 대한 위기상황의 시점 판단이 문제이다. 왜냐하면 그 시점에 따라 작전지휘권이 전환되기 때문이다”라고 지적하고 있다.(국회사무처 [1987년도국정감사국방위원회회의록], 피감기관함참본부, 1987.10.4, p15 참고)

6단계로 이루어진 위기조치절차(Crisis Action Procedures)중 유엔사 교전수칙이 적용되는 것은 1단계 ‘상황의 전개’부터이다. 유엔사 교전수칙이 적용될 경우 서해교전에서 보듯이 북측의 대응이 시작되고 전시상황을 향해 급박하게 진전되어 간다. 그래서 벨 사령관이 언급했듯이 한반도지역은 위기에서 전쟁으로의 진행시간이 매우 짧다.

연합사령관의 한미연합 위기 관리권한은 본질적으로 정전유지 관리임무를 수행하는 유엔사령관의 권한이다. 연합사가 위임받아 수행하고 있을 뿐이다. 그래서 위기절차의 첫 단계에 적용되는 교전수칙이 유엔사 교전수칙인 것이다. 한국군도 합참에 위기조치반이 있어 정해진 절차에 따라 대응하지만 정전시 위기관리에 대한 최종 책임권한은 유엔사에 있는 것이다. 한국군과 미군이 독자적인 지휘구조를 갖게 되어도 협조기구를 통하여 위기조치 절차를 수행해 나갈 수 있으나 양국이 위기시점에 대한 판단을 달리할 때는 문제가 될 수 있는 것이다. 이점 때문에 보수세력에서 연합사해체를 반대하지만 역사를 돌아보면 이것을 더욱 우려한 것은 미국이다.

1968년 1월 21일 김신조부대 청와대습격사건은 한국정부로서는 최대위기였지만 미국은 위기로 판단하지 않았고, 한국의 대응을 통제하려 했다. 그러나 이틀 뒤인 23일에 발생한 푸에블로호 나포사건에 대해 미국은 위기조치 절차를 가동했으며 전쟁의 문턱까지 갔다. 박정희 대통령은 미국에 불신을 갖게 됐고, 정전협정 위반이 명확한 실미도부대의 창설을 명령했다. 미국은 이를 다시 막으려 했다. 푸에블로위기가 전쟁으로 가는 것을 포기한 배경중에는 한국의 무모한 충돌에 대한 우려와 이에 대한 통제의지도 있었다.

미국의 위기판단 기준이 이해관계라면 한국은 원한관계일 때가 많고, 그만큼 위기에 대한 감수성이 서로 다를 수밖에 없다. 미국이 한반도에서의 이해관계를 포기하지 않는 한 위기에 대한 한국과의 견해차를 조절하는 것은 중요한 과제일 것이다. 그런 점에서 연합사 해체가 분명 고민거리를 안겨준 것이라면, 유엔사 강화는 반대로 명백한 해결대안을 마련해 줄 수 있는 것이다. 유엔사가 정전시 위기관리에서의 지휘통합을 요구하면 한국은 어떻게 해야 할까?

정전후 50년간 전쟁주권의 핵심문제는 ‘위기절차’이며 위기절차는 평시절차가 아닌 정전시절차라는 사실로부터 본질적으로 유엔사 권한이었기에 작통권 환수는 연합사가 아닌 유엔사 문제부터 풀려갔어야 하는 것이다. 지리한 공방 끝에 논쟁은 결국 유엔사로 돌아왔다.

연합사와 유엔사

연합사는 한미양국의 쌍무관계이고 유엔사는 유엔안보리 차원의 국제관계이다. 1975년 유엔총회의 유엔사 해체결의가 있었고 유엔사를 책임지고 있는 미국정부를 대표하여 헨리 키신저 국무장관이 1976년 1월1일부로 해체하겠다고 유엔총회 연설을 통해 약속했기에 유엔사는 어떻든 해체되어야 할 상태였다. 국무부는 이미 1973년부터 유엔사 해체 방침을 결정해 놓고 있었다. 박정희 대통령은 키신저의 유엔사 해체 약속에 대해 미국이 드디어 한국을 포기하는 것으로 판단할 수밖에 없었고 다시 미국에 매달려야 했다.

한편 유엔사 해체가 안팎으로 거의 기정사실화된 상태에서 미군의 가장 큰 고민은 유엔사를 통해 작전통제 해오던 한국군에 대한 작전통제권 문제였고, 한미가 합의점을 찾은 부분이 바로 한미연합사이다. 양국은 1978년 한미연합사를 창설하여 유엔사령관의 작전지휘권중 한국군에 대한 작통권을 연합사에 위임하는데 성공한다.

그리고 유엔사 해체문제는 구렁이 담넘어 가듯 넘어갔다. 유엔사는 아직도 해체되지 않았고, 유엔사의 지휘권 역시 연합사에 위임한 권한을 빼고는 유효한 것이다. 연합사 해체에 당면해서 미군은 30년간 묻어 두었던 보물을 발견한 셈이다. 유엔사령부 강화론자가 이 유혹을 견디기는 힘들 것이다.

2. 유엔사 강화론에 대한 분석

이제 벨 사령관의 유엔사강화론에 대해 분석해 보자.

벨 사령관은 다음과 같이 말했다. “유엔군사령부의 구조, 역할, 임무에 대한 검토가 아울러 단행되어야 합니다.”

이번 회견이 단상이나 원칙 확인정도가 아닌 체계를 갖춘 구상이며 완결된 구조를 갖고 있다는 것을 알 수 있다. 그의 언급도 대체로 구조, 역할, 임무를 순차적으로 강조하며 전개되어 있으므로 그 틀에 맞춰 분석해 보자.

유엔사의 구조

유엔사의 구조에 대해 벨 사령관은 다음과 같이 언급했다.

1) (정전유지를 위해) 전시와 같이 평시에도 조직을 구성하는 것이 중요합니다.
2) 정전에서 위기가 고조되어 전시로 전환될 때 유엔사 지휘관계에서 하나의 통합이 필요합니다.
3) 유엔군 사령관은 지원 역할을 수행하는 모든 유엔 지원전력에 대한 작전지휘권을 보유할 것입니다.
4) 일본 내 기지 접근은 유엔사 임무에 중요합니다.
5) 주한미군 사령관이 현재와 같이 유엔군 사령관을 겸직하게 될 것이라고 생각됩니다.

벨 사령관의 발언을 요약하면 ‘작통권 환수로 한국군부대에 대한 즉시 접근권이 사라졌다. 그래서 미군의 정전유지, 관리가 불가능해졌다. 정전유지의 핵심은 위기관리이기에 유엔사아래 한국군과 정전유지를 위한 평시조직도 구성해야 한다. 그리고 한반도는 정전시의 위기에서 전시로의 이행이 매우 짧아 지휘구조를 변환할 시간이 없기 때문에 지휘구조를 하나로 통합하자. 그러나 유엔군에 대한 작전지휘권은 유엔사령관이 보유하며, 주한미군사령관이 유엔사령관을 겸직한다’는 것이다. 유엔사 구조와 관련한 5가지 조항을 각각 살펴보자.

1) 유엔사 평시조직

벨 사령관은 말했다. “유엔사령부는 (정전유지를 위해) 전시와 같이 평시에도 조직을 구성하는 것이 중요합니다.”

당연한 이야기다. 군사령부와 작전통제권을 전ㆍ평시로 나눈 것은 한국밖에 없다. 이것이 무리인 것은 군사적으로는 위기절차와 전쟁절차가 연결되어 있기 때문이다. 유엔사가 한국군만이 아닌 16개국을 다시 불러들이는 다국적군이 된다면 한미위기관리체계가 아닌 다국적 위기관리체계가 되어야 할 것이고, 벨 사령관이 자신했듯이 유엔참전국들은 이미 미군과 군사교리가 일치하므로 문제가 안 될 것이며, 유엔사령관이 그 정점에 서는 것은 당연할 것이다.

미군의 입장에서 볼 때는 한미연합사보다 훨씬 강력한 사령부를 다시 갖게 되는 셈이다. 유엔참전국들은 정전유지와 관리를 명목으로 북 선박에 대한 수색권 같은 것을 행사하는 것도 자연스럽게 가능할 것이다. PSI는 미국이 주도하고 있을 뿐 국제법적 효력이 없지만 유엔사의 모자로 바꿔 쓰면 제주해협을 통과하는 북측 상선에 대해서도 국제해양법이 아닌 정전협정을 적용하여 보다 쉽게 수색을 실시하거나 때론 유엔사 교전수칙에 따라 발포도 가능할 것이다. 북과 유엔사의 관계는 평시가 아닌 정전시 상황에 놓여 있기 때문이다. 벨 사령관의 고민은 연합사 해체의 공백을 메우기 위한 것이었는지 모르지만 결과적으로는 연합사보다 17배는 거대해진 사령부가 다시 부활하는 셈이다.

2) 지휘의 통합 (Unity of Command)

벨 사령관은 말했다. “정전에서 위기가 고조되어 전시로 전환될 때 유엔사 지휘관계에서 하나의 통합이 필요합니다.”

미군은 9가지로 된 ‘전쟁의 원칙(United States Principles of War)이란 개념을 사용하는데 그중 하나가 지휘의 통합이다. 지휘의 통합은 ‘모든 목적에 대해 반드시 한사람의 지휘결정책임자와 노력(노력의 성과)이 통합되어야 한다’고 정의하고 있다.
(http://www.answers.com/topic/principles-of-war)

정전시 위기에서 전시로 전환될 때 지휘구조를 변경시킬 시간이 없는 것은 사실이다. 이것은 한국에서뿐 아니라 미국에서도 그렇다. 백악관의 전쟁지휘부는 그대로 위기관리지휘부이다. 그래서 벨 사령관은 다음과 같은 결론에 이른다. 정전시와 전시를 구분하지 않고 유엔사 지휘관계에 한국군이 통합되는 것이 필요하다는 것이다.

그것은 미군의 전쟁원칙대로 한 사람의 지휘결정 책임자인 유엔군사령관을 중심으로 반드시 통합되어야 하는 것이다. 지금까지 한미간에 논의 된 주제는 ‘작전통제권’인데 이젠 그보다 상위 개념인 ‘지휘의 통합’을 언급하고 있는 것에 주목할 필요가 있다. 지휘관계가 작전통제만을 의미하는 것일 수도 있지만 벨 사령관은 유감스럽게도 이를 구분하지 않고 있다. 오히려 ‘지휘’란 단어를 더 많이 사용하고 있다.

벨 사령관은 오해를 줄이기 위해 다음과 같이 부언했다. “각 유엔군 부대는 거듭 강조하지만, 지금과 마찬가지로 각 국가로부터 국가급 지휘를 유지하게 될 것입니다.” 벨 사령관이 말한 것처럼 각 나라의 군대는 미국의 식민지가 아닌 이상 그 나라의 군통수권자로부터 지휘를 받는다. 그러나 1950년 유엔군을 편성할 때는 16개 참전국이 작전지휘권을 유엔사령관에게 위임한 것이고, 미군사령관은 위임받은 지휘권을, 자신을 중심으로 통합시켰던 것이다. 이는 연합군 구성의 상식이다.

역사적으로 다국적 군대의 편성과 지휘에 사용된 방법은 두 가지가 있다. 첫째, 한국전쟁 때의 유엔군의 경우로서, 특정 국가를 지정하여 여기에 군대의 편성과 지휘를 위임하는 방법이다. 이 방법에 의하면 자연히 지정된 국가의 정치적 영향으로부터 완전히 독립하기가 곤란하다.

둘째, 수에즈 분쟁 때 국제연합 자신이 특정의 개인을 사령관으로 임명하여 직접 유엔이 책임을 지고 그 밑에 가맹국으로 하여금 소요되는 군대를 제공하게 하는 방법이다. 이 방법에 의하면 특정 국가의 영향을 적게 받으며 군대의 독립성을 보다 강하게 유지할 수 있으므로 국제적인 군대라고 할 수 있다. 유엔헌장에 따르면 이 경우 유엔군사참모위원회의 지휘를 받는다.

어떤 나라도 자국의 군대를 유엔사령관의 작전지휘로부터 해제하여 복귀시킬 수 있고, 지금의 유엔사도 1967년 태국을 마지막으로 모두 자국으로 복귀했다. 한국군과 미군만이 유엔사령부 산하에 남아 있는 것이다. 그러나 다국적군의 편성이 반드시 유엔사일 필요는 없다. 유엔사는 엄밀히 말해 1950년 유엔안보리에서 그 창설이 결의된 바가 없다. 안보리가 결의한 것은 ‘미국정부가 책임지는 통합군사령부’였지 ‘유엔군사령부’가 아니었으며 유엔헌장에 나와 있는 유엔군사참모위원회의 지휘를 받지도 않는다. 이런 이유 등으로 인하여 1975년 유엔총회에서의 해체결의가 있었던 것이다. 벨 사령관은 그런 유엔사를 자신을 중심으로 ‘지휘의 통합’을 실현한 거대한 다국적 사령부로 재건하고자 하는 것이다.

3) 작전지휘권

벨 사령관은 말했다. “유엔군사령관은 지원역할을 수행하는 모든 유엔군 지원전력에 대한 작전지휘권을 보유할 것입니다.”

벨 사령관은 유엔사가 교리적 지원체라고 정의했다. 이에 대해선 유엔사 역할 부분에서 자세히 살펴보자. 지휘권과 작전통제권이 있다. ‘지휘’가 제반 병력에 대한 인사, 행정 등을 포괄하는 개념이라면 ‘작전통제’는 비무장지대와 같은 전구급에서 이루어지는 작전에 대한 통제권만을 의미한다.

이승만 대통령이 맥아더 사령관에게 이양한 것은 지휘권이었고, 정전 후 한미합의의사록에서 이는 미국에 의해 ‘작전통제권’으로 축소, 조정되어 지금에 이르고 있다. 연합사와의 관계에선 ‘작전통제권 환수’였는데 유엔사강화론에선 갑자기 ‘작전지휘권’으로 상향조정되어 버렸다. 많은 전문가들이 1978년 연합사창설공문에 의해 유엔사의 모든 군사적 권한은 연합사로 이양된 것으로 착각을 했다. 그러나 유엔사령관의 지휘권은 연합사의 작통권으로 해소될 수 있는 성질의 것이 아니다.

유엔사령관의 작전지휘권이 세계적으로 전무후무한 것으로 되는 것은 교전권, 점령권, 일본기지사용권, 자위대지휘권 등 바로 이 4가지 권한 때문이다.

첫째, 유엔사령관의 교전권은 유엔안보리의 결의나 한국정부와의 합의 없이도 언제든 북과의 전쟁을 개시할 수 있는 권한이다. 1950년 유엔안보리의 참전결의가 종전이 아닌 정전상태인 지금도 여전히 유효하기 때문이다. 정전50년 체제의 수많은 위기절차의 가동을 통해 미국은 이 같은 사실을 여실히 증명해주었다.

둘째, 북에 대한 점령통치권한이다. 1950년 10월7일 유엔총회 결의에 근거한다. 북 붕괴시 북에 대한 점령시나리오인 5029작전계획과 북침략 시나리오인 5027-98 등으로 이는 다시 확인되었다. 한미연합사가 해체되면 이들 작계는 유엔사작전계획이 되므로 이제 한국군이 이것에 대해 발언 할 공간은 거의 없어진다.

셋째, 일본기지를 사용할 수 있다.

넷째, 일본 자위대를 지휘통제한다. 일본 관련된 사항에 대해선 뒤에 자세히 언급하기로 하자. 이들 4가지 권한중 연합사령관 이름으로 행사될 수 있는 권한은 하나도 없다. 위임될 수 있는 권한이 아니며 연합사는 이를 위임 받을 법적 조건을 갖추고 있지 않다. 지금까지 이런 모순이 드러나지 않은 것은 연합사령관과 유엔사령관이 동일인이었기 때문이다.

벨 사령관의 작전지휘권 운운은 안보리 유엔참전 결의로부터 연합사창설공문에 이르는 유엔사에 대한 역사적, 법적 성격을 재해석한 결과 나온 언급으로 보인다. 법적으로 따진다면 유엔사는 연합사에 위임했던 한국군에 대한 작전통제권을 다시 가져갈 수 있다. 한국정부는 유엔사에 이양했다가 위임한 것으로 정리된 작전통제권을 다시 유엔사의 지휘부대 목록에서 해제하여 되돌려 받아야 했을 것이다.

그러나 연합사령관이 곧 유엔사령관이므로 연합사 작통권 환수과정에서 합의가 되었다면 이는 문제가 안 될 것이다. 그러나 연합사 작통권과 무관하게 유엔사의 지휘권은 연합사 해체 전이나 그 후에도 여전히 존재한다. 벨 사령관은 오랜 논쟁에 종지부를 찍었고, 유엔사의 지휘권을 다시 꺼내든 셈이다.

4) 주일미군 기지사용권, 자위대 지휘권

벨 사령관은 다음과 같이 말했다. “전력증원 및 전투지속능력을 보장하는데 핵심은 유엔사-일본정부간 합의된 SOFA 조약입니다. 일본내 기지접근은 유엔사 임무에 중요합니다. 유엔기지사용 불가시 우리는 한국이 필요로 하는 미국 혹은 다국적군의 전력을 신속히 전개할 수가 없습니다. 동맹국을 신속히 지원할 수 있는 매카니즘은 억제력에 직접적으로 기여하기 때문에 이를 유지하는 것은 대단히 중요합니다. 그리고 이 같은 매카니즘은 유엔사를 통해 가능합니다.”

1951년 9월 15일 일미안보밀약 과정에서 탄생한 요시다-애치슨 교환공문에 의하면 “한국에서의 유엔군 활동을 지원하기 위하여 일본정부는 모든 시설과 역무를 지원한다”고 했다. 이에 따라 7개의 기지가 유엔사 후방기지로 배정되었다. 일본의 자위대도 유엔사령관의 작전지휘를 받게 되었다. 일미 가이드라인과 유사법제에 의해서도 이같은 일미공조는 가능하지만 벨 사령관은 특별히 이 같은 매카니즘이 유엔사를 통해 가능하다고 했다. 유엔사가 해체된다면 태평양사령관의 지휘에 의해 일미 가이드라인이 적용될 것이지만 유엔사령관이 있는 이상 번잡한 유사법제를 거칠 필요가 없는 것이다.

이미 전 라포트 사령관 시절부터 유엔사는 일본내 유엔사 후방기지문제를 다시 주목해왔다. 유엔사령관은 4성장군이기에 3성장군인 주일미군사령관은 유엔사령관의 지휘를 받게 되고, 주한미군사령관으로서는 태평양사령관의 지휘를 받지만 유엔사령관으로서는 미 합참의장의 직접 지휘를 받게 된다. 또한 한국군이 유엔사의 작전통제를 거부해도 유엔사령관 지휘하의 미일연합군 병력은 한국전쟁을 수행하게 된다. 한미일군사삼각동맹의 실체는 바로 유엔사령부인 셈이다. 유엔사령관의 이같은 지휘권은 한국군에 대한 작전통제권과는 무관한 그의 고유권한인 것은 물론이다.

5) 주한미군사령관의 겸직

벨 사령관은 말했다. “주한미군사령관이 현재와 같이 유엔군사령관을 겸직하게 될 것이라고 생각됩니다.”

유엔사령관은 당연히 주한미군사령관이 겸직할 수밖에 없다. 미 합참의장의 작전지휘를 받아야 하는데 다른 나라의 군사령관을 그 자리에 앉힐 수 있겠는가? 따라서 유엔사는 이름만 유엔군일 뿐 내용상으로 미군을 정점으로 하는 다국적군이다. 결국 연합사의 작전통제권은 돌려주고, 한국군은 독자사령부가 된 다음, 다시 유엔사의 작전지휘권 아래 들어가야 한다는 결론이다. 유엔사에 통합되는 한국군에서 유엔사령관이 나올 가능성은 물론 제로이다. 주한미군사령관 겸 유엔사령관이 1978년 이전처럼 한국군을 작전통제 할 뿐 아니라 작전지휘까지 하게 된다는 것이 그의 구상이다. 1950년체계로의 복귀이다.

유엔사의 역할

벨 사령관은 유엔사의 역할과 관련하여 다음과 같이 말했다.

“유엔군사령부는 16개 회원국의 지속적인 지원으로 정전유지에 대한 책임을 수행해왔습니다.” “유엔군사령부는 대한민국에서 ‘억제와 전쟁’수행 능력에 있어 중요한 사령부입니다. 또한 유엔사는 유엔 병력, 군수, 보급 물자를 통해 한반도에서 미래 도발행위 발발시 한미동맹을 지원해야 합니다.”

요약하면 유엔사의 역할은 정전유지, 억제, 전쟁, 한국군지원이다. 억제는 정전이 전쟁으로 발전하지 않도록 하는 역할이다. 그러나 억제가 실패할 때 전쟁에 돌입한다. 50년 정전역사는 유엔사가 정전시의 위기가 돌발하지 않도록 억제하고, 위기가 발생해도 전쟁으로 발전하지 않도록 억제를 해왔음과 동시에 그 억제를 위협으로 느끼는 북을 자극하고 오히려 위기와 교전을 유도한 측면도 있음을 증명한다.

연합사 창설 이후에 이 같은 역할은 유엔사가 아닌 연합사의 역할이었으며 용산기지에서 유엔사이름으로만 존재하는 부대는 아침저녁으로 국기게양식을 하는 의장대와 군사정전위원회가 거의 전부였다. 나머지 모든 참모부서는 연합사 겸 유엔사로서 겸직되어 있었기 때문에 참모구조만 보면 미군이 연합사 해체를 그렇게 걱정할 이유가 사실은 없는 셈이다.

연합사는 언제든지 유엔사로 전환가능한 체계를 가지고 운용되어 왔다. 이미 몇 년 전부터 유엔사특수전 컨퍼런스 등을 개최하며 유엔사체계로의 준비를 해왔다고 볼 수 있을 것이다. 연합사 해체 후의 변화와 관련하여 주목되는 유엔사의 역할은 한국군 지원역할이다. 벨 사령관은 말했다. “미국이건 유엔이 보낸 국가이건 대한민국의 전술적 목표를 지원하기 위해 군사력을 적용하게 되는 것입니다. 양국의 전략이나 작전에 대한 지침하에서 말입니다.”

그는 이를 교리적 지원체(doctrinally supporting entity)라고 정의했다.

군사교리는 미래 전쟁의 양상을 정의하고 그 준비를 위한 지침을 제공함으로써 ‘군사노선’ 혹은 ‘군사정책’을 함축하며 군사정책은 다시 ‘전력구조’와 ‘군사전략’을 내포한다.

미군의 군사이론 체계는 전략, 작전, 전술의 3원론으로 구성되어 있다. 예를 들어 북의 영토에 진입하는 문제는 전략문제이다. 비무장지대와 같은 전선이나 전구급 전투는 작전문제이다. 백마고지와 같은 특수한 지역을 둘러싼 전투 등은 전술문제이다. 전술적 목표를 지원한다는 것은 그가 예를 든 대로 한국군 사단이나 군단을 위해 미군 포병 대대가 지원적 관계에 놓이는 것이다.

미군사령관은 한국군사령관이 필요하다고 여기는 곳에 군사력을 적용함으로써 한국군 사령관의 전술적 목표에 부응한다는 것이다. 이는 그가 정의한 ‘교리적 지원체’에 대한 의미와는 차이가 있음에도 불구하고, 어쨌든 구체적 해석으로 받아들여야 할 것이다. 이는 각 군을 지휘하는 한국합참이 때로 단위부대의 전술작전을 지원하는 것과 같다.

그래서 그 스스로의 해석에 의하면 교리적 지원체는 전략과 작전의 하위개념으로 보여진다. 한미동맹 차원에서는 양국정부가 전략과 작전지침을 토론, 조정하겠지만 유엔사 차원에서는 그것이 반드시 전제조건이 될 이유도 필요성도 존재하지 않는다. 주한미군사령관과 유엔군사령관은 모두 워싱턴의 지휘를 받지만 지휘구조와 관계는 서로 다르기 때문이다. 유엔사가 한국정부와 토론, 협의할 순 있겠지만 한국군의 지휘를 받거나 하위 사령부가 아니므로 전술차원에서는 지원하고, 전략과 작전차원에서는 지휘한다.

미국이 한미상호방위조약으로는 북을 억제하고, 한미합의의사록 2조로는 남을 통제하고자 했다는 것은 진보와 보수진영의 해석이 일치하는 부분이다. 그러나 한미합의의사록도 명분은 한국을 지배하는 것이 아니라 ‘지원’하는 것이었다.

유엔사의 임무

벨 사령관은 유엔사의 임무와 관련하여 군정위와 중감위의 임무를 언급했다.

“유엔사 군사정전위원회의 주요 정전유지역할은 DMZ지역으로의 접근통제를 통한 정전준수 보장, 양측의 정전위반사항에 대한 조사 및 검열입니다.”

정확히 말하면 비무장지대로의 접근통제는 유엔사령관의 임무이고, 군정위의 임무는 정전위반 사항에 대한 조사이다. 유엔사령관의 비무장지대 관리권의 핵심은 출입배제이다. 대한민국헌법상 비무장지대는 대한민국 영토이지만 유엔사령관의 관리권 행사로 영토주권이 미치지 못하는 곳이다. 경의선에 기차가 다니지 못하는 구조적인 이유도 바로 유엔사령관의 관리권, 즉 출입통제권 때문이다.

미군은 이미 평택으로의 사령부기지이전계획을 한국정부와 합의하고도 한국정부와 한마디 상의도 없이 유엔사군사정전위원회 일부를 비무장지대 남북관리구역으로 전진배치 시켰고, 정전협정에서 합의된 바 없는 관할권을 주장하며 2000년 11월 17일 ‘남북관리구역에관한유엔사와인민군간합의서’의 이행에 장애를 조성하고 있다.

한편 중립국감독위원회(중감위)의 원래 임무는 ‘정전기간 동안 양측이 재무장을 하지 않도록 방지하는 것’이었다. 벨 사령관이 말한 대로 중감위 회원국인 스위스와 스웨덴이 북에서 자유로이 임무를 수행하는 것에 대해 방해를 받는다는 이유로 유엔사령관은 1956년에 중감위 철수를 주장하며 그들의 임무를 중지시켰다. 그러나 남측의 유엔사를 감시하던 폴란드 중감위원은 미군비행기를 타고 판문점으로 돌아가던 중 대표 3명이 원인모를 추락사고로 전원사망하기까지 했다. 이 사고에 대한 자세한 분석은 다음기회로 미루자. 어쨌든 1951년 정전회담에서 중감위 창설을 공산측 반대를 무릅쓰고 관철시킨 것도 유엔사이고, 중감위 임무를 공식적으로 먼저 중지시킨 것도 유엔사였다.

유엔사는 1956년 중감위 임무를 중지시키고, 연이어 정전협정13조 d항 무기반입금지 규정의 무효를 선언했다. 그 결과, 다음해인 1957년 미국이 남측에 핵무기를 들여올 때는 무기반입을 감시할 중감위도, 그것에 문제를 제기할 정전협정의 무기반입금지조항도 무력화시켜 놓은 상태였다. 중감위 철수와 정전협정 13조 d항의 무효화 선언은 핵무기배치를 위한 일련의 사전정지작업이었다는 의혹을 받기에 충분한 것이었다. 따라서 유엔사가 중감위 임무를 다시 재론하는 것이 얼마나 공론화 될지는 미지수로 보인다.

유엔사 강화와 유엔사 해체

선(先)연합사 해체노선의 한계는 이다지도 금방 드러났다. 혹시 한국정부가 연합사는 한미관계이고 유엔사는 유엔과의 국제관계란 도식에 빠져 선연합사 해체를 추진한 것이라면 이것은 분명한 오류임이 드러난 것이다. 이미 연합사창설공문에 충분히 예견되어 있는 것이다. 연합사령관은 유엔사령관직을 겸직할 때만 유효하며, 4성장군일 때만 유효하며, 작통권은 ‘이양’이 아닌 ‘위임’된 것이란 사실을 간과한 것이다.

연합사 창설공문에 따르면 유엔사의 해체는 곧 연합사의 자동해체를 의미하는 것이다. 전쟁주권문제로 제기된 전시작전통제권을 진정으로 환수 받을 수 있는 것은 ‘선(先)유엔사 해체, 후(後)연합사 해체’로 가는 길이었다. 그 반대의 수순은 결국 원점으로 환원될 수밖에 없다는 사실을 벨 사령관은 확인시켜주고 있는 것이다.

이 과정에서 유엔사 해체와 평화협정 체결이 동시에 이루어진다면 더없이 명백한 결과를 가져올 수 있으나 유엔사 해체를 하고도 평화협정으로 갈 수 있는 방법은 여러 가지의 길이 있으며 평화협정을 위한 더 좋은 조건을 마련할 수도 있다. 비무장지대 남북관리구역은 여러문제에도 불구하고 하나의 모델이 될 수 있을 것이다.

1975년 유엔총회의 유엔사 해체결의에 입각해볼 때, 유엔사가 각국에 다국적 통합군을 요구하는 것은 비공식적이고 불법적인 것이다. 그에 비해 유엔사 해체결의를 이행하도록 촉구하는 일은 공식적이고 합법적인 것이다. 의제만을 놓고 본다면 유엔사 강화론은 어려운 길이고, 유엔사 해체론은 쉬운 길이다. 유엔사강화론은 실패가 예정된 의제이고, 유엔사해체론은 성공이 보장된 의제이다. 북은 평화협정을 위해 핵이라는 힘의 대결을 택했다. 1975년 유엔사 해체가 이루어졌다면 평화협정으로 가는 길은 어땠을까?

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