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<분석> 한미FTA와 개성공단원산지 인정 사례 다양, 미 실리 취할 듯
김치관 기자  |  ckkim@tongilnews.com
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승인 2006.04.21  11:24:00
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지난 2월 3일 한미FTA(자유무역협정) 협상 개시가 선언된 가운데 이를 우려하거나 반대하는 목소리가 사회 각계에서 울려퍼지고 있다.

협상이 시작되기도 전부터 스크린쿼터 축소를 비롯한 사전 양보조치가 이뤄진데 대한 비판에서부터 협상 타결시 예상되는 폐해, 특정 시한을 두고 밀어붙이듯이 진행되는 협상방식에 이르기까지 우려와 비판의 내용도 다양하다.

그러나 이 글은 한미FTA 추진 자체에 대한 찬반 논란은 일단 논외로 하고 개성공단 생산품에 대해 한국산 원산지 인정 문제만을 짚어보고자 한다.

한미FTA 협상과정에서 대한민국(ROK)의 영토가 아닌 조선민주주의인민공화국(DPRK)에 소재한 개성공단에서 생산된 제품이 미국으로 수출될 때 한국산 제품과 같은 특혜관세 혜택을 받을 수 있도록 합의될 수 있느냐는 점이다.

만일 개성공단에서 생산된 제품이 한국산으로 인정받지 못한다면 현재 미국이 북한산 상품에 대해 최고 100%이상의 고관세를 부과하고 있는 현실에서 개성공단 생산품의 대미 수출은 사실상 불가능해질 것이다.

따라서 한국 정부는 개성공단 상품에 대해 '메이드 인 코리아' 상표를 붙여야 한다는 입장이 확고한 것으로 보인다.

물론 이같은 경제적인 이유 외에도 개성공단이 남북관계의 발전에서 갖는 특별한 정치적 의미를 추가로 고려해야 할 것이다.

김종훈 한미FTA 수석대표는 2월 22일 <서울경제>와의 인터뷰에서 "개성공단 제품을 한국산으로 인정받을 수 있는 몇 가지 방법이 있다. 협상 기밀이어서 밝힐 수는 없지만 개성공단 제품의 한국산 인정을 관철시키겠다는 의지는 분명하다"고 말했다.

김 수석대표는 "개성공단 문제는 양국 정부에 매우 민감한 사안으로 북미 관계, 6자회담의 진행 경과 등과도 관계를 가지고 있다"고 전제한 뒤 "외교.안보적 상황의 종속변수만은 아니어서 경제 문제 자체로도 풀어나갈 수 있는 방법이 몇 가지 있다"고 밝혔다.

다른 당국자들도 기회있을 때마다 개성공단 생산품의 한국산 인정문제에 대해서는 우리 정부가 의지를 갖고 관철시킬 예정이라고 누차 밝힌 바 있다.

미국, 개성공단 제품 FTA적용 "불가능할 것"

그러나 상황이 그리 간단치 만은 않다. 아니 정확하게 표현하면 미국은 전혀 반대의 생각을 갖고 있는 것이 분명하다.

미국무역대표부(USTR)가 지난 2월 미 의회에 제출한 한미FTA 관련 협상통보문에는 "FTA에 따른 특혜 세율이 한국산 재화에만 적용될 수 있도록 원산지 우회에 대한 방지 규정을 만든다"고 분명히 못박고 있다. '원산지 우회에 대한 방지 규정'은 개성공단을 염두에 둔 미측의 '우회적' 표현인 셈이다.

또한 "특히 원산지증명 문제는 연간 10억불에 달하는 개성공단 생산제품에 대해서도 FTA를 적용할 것인가를 둘러싼 아주 심각한 쟁점이 될 것으로 예상된다"고 구체적으로 지적하기도 했다.

롭 포트먼 미국무역대표부(USTR) 대표는 한미FTA 협상 출범 기자회견 때 개성공단 제품의 한국산 인정 여부에 대한 질문에 "한국에서 만들어진 제품에 대해서만 FTA가 적용된다"고 분명한 입장을 밝혔다.

버시바우 주한 미 대사도 3월 14일 서울에서 열린 한 세미나에서 "한국과 미국에서 생산된 제품에 대해서만 FTA가 적용될 것"이라며 "개성공단 제품을 어떻게 취급할 것인지는 아주 복잡한 문제가 될 것"이라고 말했다.

그러나 보다 깊이 미국측 입장을 들여다보면 이 문제가 결코 원산지를 둘러싼 경제적 논의로만 진행되고 있지 않다는 것을 알 수 있다.

미국의 개성공단 우려, '노동권'으로 표면화

피터 벡 국제위기감시기구(ICG) 동북아사무소장이 4월 6일 <연합뉴스>와 가진 인터뷰 내용이 가장 인상적이다.

그는 미국측 기류를 전하면서 "개성공단은 남북간에는 희망의 장소이지만 한미간에는 가장 큰 잠재적 갈등 요소 가운데 하나"이고 "개성공단을 확장하려는 한국의 계획은 북한을 경제적으로 압박하려는 미국의 노력을 훼손하고 있다"고 평가했다.

또한 한미간 FTA 협상에서 개성공단 생산제품을 포함시키려는 한국측의 노력에 대해서도 "불가능할 것"이라고 전망하고 "부시 행정부와 미 정부내에서는 개성공단에 대해 광범위한 염려와 우려가 존재하고 있다"고 강조했다는 것이다.

실제로 미국측은 원산지 문제가 아닌 개성공단 노동자들의 '노동권' 문제를 제기하고 있다.

미국무역대표부(USTR)가 지난 3월 14일 미국 업계대표들의 의견을 수렴하기 위해 마련한 공청회에서 '미국노동연방 및 산업기구회의(AFL-CIO)'의 티어 리 부국장은 "(개성공단 노동자) 임금이 한국의 기준에 비해 극히 낮고 독립적인 노동자조직을 구성하거나 노동자의 권리를 행사할 권리가 없는 것으로 안다"고 지적한 뒤 "한국과 FTA를 체결하게 된다면 어떤 영향이 있을 지 많은 우려를 갖고 있다"고 말했다.

이어 3월 30일 제이 레프코위츠 미국 대북인권 특사는 워싱턴에서 열린 미국기업연구소(AEI) 주최 북한인권 관련 토론회에서 "개성공단 북한 노동자들이 하루 2달러도 안 되는 돈을 받고 있고, 노동권에 대해 아무런 보장을 받지 못하고 있다"며 "(개성공단에서 생산된) 상품들이 국제사회에 팔리게 될 예정인 만큼 국제사회는 북한 노동자들에 대한 공정한 대우를 요구해야 한다"고 주장하고 "한국정부는 개성에서 한국노동법을 적용할 권한을 갖고 있지 않다"고 지적했다. 그는 국제노동기구(ILO) 등 제3의 기관을 통해 조사.평가한 뒤 유엔에 보고토록 해야 한다고 구체적으로 주장하기도 했다.

미국무역대표부는 협상통보문에서 "한국으로 하여금 무역.투자 촉진을 위해 노동보호조처를 약화시키거나 축소시키지 않도록 하겠다"고 밝힌 바 있다. 미측이 개성공단의 노동권 문제를 의제화하고 있음을 알 수 있다.

뿐만 아니라 지난 19일부터 미국을 방문중인 개성공단 관련 우리 정부의 대표단에 따르면 미국 당국자들이 "북한에 현금이 들어가는 것과 북한 노동자에 대한 임금 직불 문제" 등에 큰 관심을 보인 것으로 알려졌다.

다만 6자회담 미국측 수석대표인 크리스토퍼 힐 국무부 아태담당 차관보는 4월 13일 "양국의 FTA 협상 전문가들이 생각해야 할 문제"라면서도 "미.싱가폴간 FTA 체결 과정에서도 싱가폴 내에서 생산된 제품이 거의 없어 논의가 있었다"고 말해 한.싱가폴FTA 유형의 '원산지 우회' 가능성을 열어두었다.

한편 지난 3월 20일 더글러스 앤더슨 미 하원 국제관계위원회 자문위원과 주한 미 대사관 직원이 개성공단을 방문했는가 하면 4월 11일에는 미 상원 하원의 공화당과 민주당 양당 의원의 보좌진 8명이 방문하는 등 미국관계자들의 개성공단행 발걸음도 잦아지고 있다.

개성공단 제품 '메이드 인 코리아' 적용 사례

그렇다면 과연 개성공단 제품의 '메이드 인 코리아' 적용이 가능할까?

김동근 개성공업지구관리위원회 위원장은 지난 3월 20일 "남쪽 기업과 사람들이 들어와 관리, 운영하고 있으며, 원부자재도 100% 한국산인데 메이드 인 코리아를 붙이지 못한다는 건 옳지 않다"고 밝혔다.

그는 "이스라엘도 요르단 국경지대에서 생산한 제품에 메이드 인 이스라엘을 붙이고 있으며, 미국 역시도 멕시코 국경지역에서 만든 제품을 메이드 인 유에스에이로 팔고 있다"며 "이같은 사례를 충분히 활용해 미국 측을 설득할 것"이라고 말했다.

사실 관계부터 하나하나 따져보자.

먼저 한국 정부는 한국.싱가폴FTA에서 처음으로 개성공단 제품을 한국산으로 인정받았다. 이후 유럽자유무역연합(EFTA)과의 FTA에서도 인정받고 협상이 진행중인 아세안(ASEAN)과의 협상에서도 사실상 인정받은 것으로 알려졌다.

2005년 8월 4일 정식서명된 한-싱가폴FTA 협정문 제4장 부속서4B 제2절에서 "제1절에 열거된 상품은 개성공단과 한반도 내의 그 밖의 공업지구에서 생산되는 것으로 양해된다"라는 내용이 명기됐다. 개성공단은 물론 추후를 대비해 '한반도 내의 그 밖의 공업지구'까지가 포함된 것이다.

외교통상부의 설명자료에 보면 "한.싱가폴 FTA에서 특기할 사항은 개성공단 또는 한반도의 여타 공업지구에서 생산된 것으로 양해되는 제품(HS 5단위 4,625개)이 한국 영토를 거쳐 싱가폴에 수출되는 경우 원산지상품으로 인정하여 특혜관세를 부여하도록 규정하였다는 사실이다(제4.3조)"고 돼있다.

또한 보충설명으로 "농산물 등 완전생산품, 예술품 및 골동품 등 개성공단 등 남북합작 북한 경제특구에서 생산될 가능성이 없거나 생산시에도 수출 가능성이 없는 품목 등을 제외한 전 품목이며, 추후 3개월 이전의 통보로 품목 추가도 가능하도록 규정"했다고 덧붙여져 있다.

이같은 방식은 흔히 'ISI(Integrated Sourcing Initiative)방식'으로 불리며, 체결 당사국의 역외 특정지역에서 생산된 제품이더라도 체결국 영토를 거쳐 수출되는 경우 원산지 상품으로 인정하는 방식이다. 물론 해당 품목에 대해서는 상호 합의해야 하므로 사실상 일정한 제한을 가하고 있다.

그러나 2005년 12월 15일 정식서명된 한-EFTA(유럽자유무역연합)FTA에서는 한.싱가폴FTA와는 달리 "역외가공(OP)의 특례형태로 국내산 자재 등의 투입비용이 60%이상인 경우, 개성공단 생산제품을 한국산과 동일하게 대우하여 특혜관세를 부여받도록"했다.

이른바 'OP(Outward Processing)방식'의 일환으로 협정 체결국의 투입비율이 일정 기준 이상인 경우 생산품에 대해 특혜관세를 부여하는 방식이다. 이 경우는 특정지역에 대한 원산지 인정보다는 투입비용 비율이 높은 상품에 원산지를 인정하는 방식이다.

우리 정부는 이 같은 두 가지 사례를 미리 확보함으로써 미국과의 협상에서도 이를 관철시켜가는데 지렛대를 마련한 셈이다.

그렇다면 우리 정부는 어떻게 싱가폴과 EFTA로부터 개성공단 특혜관세를 보장받았을까? 이유는 간단하다. 싱가폴과 EFTA 역시 역외가공을 인정받아야만 하는 상황에 처해있기 때문이다.

EFTA(아이스랜드, 스위스, 노르웨이, 리히텐슈타인)의 경우 EU국가들과의 지리적 인접성 및 높은 수준의 경제통합으로 EU국가들과의 물품 이동이 매우 빈번하게 발생해 역외가공을 인정받지 않으면 안 되는 상황이다.

실제로 EFTA는 우리나라를 포함한 15개국과의 FTA에서 3개국을 제외하고는 모두 역외가공을 인정받았다.

싱가폴은 국토 면적이 협소해 인도네시아 빈탄.바탐섬 등에 공장을 두고 역외가공을 하고 있는 상황에서 EFTA, 미국, 한국 등과의 FTA에서 역외가공을 인정받았다.

미국의 원산지 예외규정 적용 사례

한.싱가폴FTA는 최초로 개성공단 제품을 한국산으로 원산지 인정을 받았다는 의미 외에도 2003년 체결된 미.싱가폴FTA에서 미국이 싱가폴 역내가 아닌 인도네시아 지역에서 생산된 제품에 대해서도 예외적으로 원산지 인정을 한 사례가 있어 주목된다.

무역연구소 송송이 수석연구원의 'FTA 원산지규정의 역외가공조항'이라는 글을 통해 미국의 원산지 인정 예외 사례를 자세히 살펴보도록 하자.

미국은 미.싱가폴FTA 합의문 Anex 3B 'Integrated Sourcing Initiative(ISI)'에 명시된 전자기기, 기계류 및 의료기기 등 266개 품목은 싱가폴에서 제조되지 않았어도 싱가폴을 거쳐 미국으로 수출될 경우 수출관련 수수료인 Merchandise processing fee(2.1%)를 면제하여 품목별 원산지규정 적용 자체를 면제함으로써 역외가공을 인정했다. 물론 해당 품목은 추후 양측의 합의에 의해 확대가 가능하다.

ISI방식의 원산지 예외 조항으로 한.싱가폴에서 싱가폴이 개성공단 제품에 대해 한국을 통해 수출할 경우 원산지를 인정받은 것과 같은 맥락이다. 미국으로서 이미 이같은 사례를 타국에 적용한 사례가 있는 것이다.

또한 미.싱가폴FTA Chapter 5 'Textiles and Apparel'에서는 "싱가폴의 등록된 섬유.의류 제조업체가 제품의 보조적인 가공, 혹은 단순한 가공을 싱가폴 영토 밖에서 행할 수 있도록 허용하고 있으며, 이러한 가공은 최종제품의 원산지 자격에 영향을 미치지 않는다"고 규정했다.

다른 하나의 주요한 사례는 1986년 체결된 미.이스라엘FTA에서 추후 QIZ(Qualified Industrial Zone)방식으로 이스라엘 내부의 PLO자치구역(가자지구와 서안지구)은 물론 요르단과 이집트의 특정지역에서 생산된 이스라엘 제품에 대해서도 원산지 예외적용을 통해 특혜관세를 부여받을 수 있도록 했다.

이집트의 경우 2004년 12월 카이로, 알렉산드리아, 수에즈운하 등 3곳을 특정산업지구(QIZ)로 설정하여 이 산업지구 내에 있는 공장에서 최소한 제품가격의 35%이상의 부가가치를 창출할 경우, 동 제품에 대해 미국으로부터 무관세 혜택을 적용받는다.

QIZ방식은 FTA 체결 당사국이 아닌 다른 나라의 특정지역에도 특혜관세를 부여하는 것으로 보편적인 방식은 아니며 미국과 이스라엘과의 특수한 관계에서 파생한 중동지역에 대한 정치적 배려 차원의 일종의 '보상적'조치로 알려져 있다. 친 이스라엘 정책으로 표상되는 미국의 중동정책에 협조적인 국가들에 대해 특혜를 부여하고 장기적으로는 2013년까지 중동자유무역지대를 형성한다는 미국의 계산이 깔려있는 것이다.

미국, 협상카드로 활용하며 실리 취할 듯

엄밀하게 말하면 QIZ방식은 최혜국대우(MFN, Most Favored Nation)에 위반될 수 있지만 WTO 국제통상체제 하에서는 제3국이 이에 대해 문제를 제기해야 위반이 되지만 어떤 나라도 미국의 이같은 조치를 문제삼지는 않았다.

만일 미국이 QIZ방식으로 개성공단을 특별산업지구로 인정한다면 다른 복잡한 협상을 거치지 않고 개성공단 제품을 한국산 제품과 동등한 자격으로 미국에 수출할 수 있게 된다.

그러나 북한에 다른 경제특구가 추가될 경우 추가 협상이 필요하다는 단점도 있고 지금과 같이 북미간 대결이 첨예한 상황에서 QIZ방식에 의한 예외적용은 현실성이 낮아 보이는 것도 사실이다.

어쨌거나 OP방식든 ISI방식이든 QIZ방식이든 한미간 FTA 협상과정에서 개성공단 제품이 원산지 예외적용을 받을 수 있는 길은 이전 사례를 보더라도 열려있다고 볼 수 있다.

따라서 한미FTA 협상과정에서 개성공단에 대한 원산지 예외적용에 따른 특혜관세 확보는 불가능하지만은 않은 일이며, 추측컨대 ISI방식의 원산지 예외적용을 추진하는 것이 현실적인 협상전술이 될 가능성이 높아 보인다.

한미FTA저지 교수-학술공동대책위원회가 개최한 3월 17일 공개토론회에서 이해영 한신대 교수는 "북한을 적국으로 규정한 네오콘의 입장에서 개성공단 상품에 대한 메이드인 코리아 원산지 인정을 해 줄 리가 없다"고 부정적으로 전망했다.

그러나 배성인 명지대 교수는 "특히 개성공단 제품의 한국산 인정 문제는 노무현 정부의 양극화 해소와 관련이 있기 때문에 매우 중요한 사안이다. 현재는 중요한 쟁점이지만 해결 가능성은 높은 편이다. 미국의 입장에서는 북한의 불만을 약화시키면서 경제활성화에 도움을 줄 수 있기 때문이다. 또한 노무현 정부의 입장에서는 양극화 해소에 일정 정도 기여할 수 있고, 남북경협 활성화에 도움도 되고 그럼으로써 국민들의 지지를 일시적으로 회복할 수가 있기 때문에 미국의 도움이 절실히 필요하다. 반면 미국으로서도 합의를 다소 어렵게 해줌으로써 FTA 체결을 유리하게 이끌 수 있기 때문에 상호 윈-윈 전략으로 볼 수 있다"고 낙관적으로 전망했다.

개성공단에 대한 우리 정부의 의지를 잘 알고 있는 미국이 한미FTA 협상과정에서 유효한 카드의 하나로 개성공단 원산지 문제를 활용할 것이라는 예측은 상식적으로 타당하다 할 것이다.

더구나 어떤 형태가 됐든 개성공단에 대해 예외를 우리측이 인정받게 되면 우리 역시 그에 상응하는 보상책을 미측에 제공해야 한다는 것은 상식이다.

남북간 화해와 협력 분위기를 깬다는 비난을 감수하면서까지 개성공단 제품에 대한 원산지 인정을 거부하는 것보다 한국과의 협상카드로 충분히 활용한 뒤 상응하는 큰 실리를 취하는 것이 미국의 선택이 될 것으로 보인다.
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