지난해 말 미 상.하원에 ‘2003 북한자유법’이 상정되었다. 이 법안은 그 취지가 “북한의 인권과 민주주의 및 개발을 촉진하고 한반도의 안전과 더욱 평화로운 세계환경을 조성하려는 것”이라고 밝히고 있지만, 필자는 그 궁극적 목적이 부시 행정부의 대북 적대정책을 반영한 ‘북한의 정권교체 또는 체제붕괴’로 보고 있다. 따라서 필자는 만약 이 법안이 통과되어 발효된다면, “북미간 대화를 통한 해결의 가능성을 더욱 어렵게 만들고, 한반도 나아가 동북아의 평화정착을 더욱 어렵게 할 위험성이 있다”고 경고하고 있다. - 편집자 주
1. ‘2003 북한자유법’(North Korean Freedom Act of 2003) 법안의 내용
미 상원에 상정된 법안은 명칭과 목적 및 정의조항 등이 5개조문으로 되어 있고, 본문은 총 5장 24개조문으로 되어 있다. 하원에 상정된 법안 역시 명칭과 목적 및 정의조항 등은 5개조문으로 되어 있고 본문 역시 총 5장으로 되어 있으나, 조문은 26개로서 2개조항이 추가되었다. 하원에 상정된 법안은 상원에 상정된 법안보다 하루 뒤인 2003. 11. 21.자의 것으로, 상원에 상정된 법안을 보완해 2개조문을 추가하였을 뿐이고, 그 외 내용은 거의 같다. 이하, 하원에 상정된 법안을 기준으로 본다.
명칭은 “2003 북한자유법”(North Korean Freedom Act of 2003)이고(sec.1), 목적은 첫째, 대량살상무기와 그 관련된 유통구조.물질.기술의 개발.판매.이전의 금지, 둘째, 민주주의 체제로의 한반도통일을 지원, 셋째, UN헌장에 부합하는 북한의 인권보호라고 밝히고 있는데(sec.4), 서문에서도 북한의 인권과 민주주의 및 개발을 촉진하고 한반도의 안전과 더욱 평화로운 세계환경을 조성하려는 것이 이 법안의 취지라고 밝히고 있다.
본문은 1장 북한주민의 인권보호(4개조문), 2장 북한난민(탈북자) 보호를 위한 조치(12개조문, 10개조문으로 된 상원안에 2개조문을 추가함), 3장 북한의 민주주의를 촉진하기 위한 조치(5개조문), 4장 대북협상(3개조문), 5장 기타 사항(2개조문)으로 되어 있다.
○ 1장. 북한주민의 인권보호
-sec.101(보고서) : 국무성은 이 법 제정후 90일 이내에 CIA의 협조아래 전담팀을 구성해 북한의 강제수용소와 탈북자에 관한 비밀보고서를 해당 상원 위원회에 각각 제출해야하고, 대통령은 위 비밀보고서 제출후 30일 이내에 비기밀보고서를 상원에 각각 제출해야 한다.
-sec.102(유엔) : UN에 대해, 북한의 교도소와 강제수용소 및 재중 탈북자 상황에 대한 보고서 준비를 촉구한다.
-sec.103(북한의 종교적 박해) : 미 국제종교자유위원회는 이 법 제정후 1년 이내에 북한의 종교박해 상황을 다루는 ‘정보 청문회’를 개최해야 하고, 대통령은 탈북자들에 대해 미국난민프로그램 제공을 위해 취해진 조치 등을 매 연간보고서에 포함시켜야 한다.
-sec.104(북한주민들에 대한 인도적 지원과 식량제공) : 미 국제발전소 소장은 이 법 제정후 180일 이내에 북한에 대한 인도적 지원과 식량제공을 위한 자금과 그 자금출처 및 제공기관에 관한 보고서를 해당 상원 위원회에 제출해야 하고, 북한에 대한 인도적 지원과 식량제공을 하였거나 할 수 있는 세계식량기구와 미국의 NGO에 대한 재정지원을 할 수 있다. 이 부분을 추진하기 위해 2004년부터 2007년까지(상원안은 2003년부터 2006년까지) 매년 1억달러의 정부지출을 승인한다.
○ 2장. 북한난민(탈북자) 보호를 위한 조치
-sec.201(우선난민지위 인정 정책의 실시) : 북한주민에 대해 우선난민지위인정에 관한 국제협약이 적용될 수 있도록 촉구하고, 미국에 입국하였거나 입국하려는 탈북자에 대해 안전한 피난처와 보조를 보장한다. 중국.일본.러시아.남한 등 북한주변국가에게도 유사한 정책을 권장한다.
-sec.202(미국인의 북한아동 입양) : 북한 어린이 수천명이 고아인데 이들이 북한에 남아 있으면 기아와 질병으로 위협받게 되므로, 국토안보부장관은 북한 고아들의 입양을 적극 추진하여야 한다.
-sec.203(인도적 임시입국허가) : 국토안보부장관의 재량으로 탈북자에 대해 임시입국을 허가할 수 있다. 이러한 임시입국허가는 북한이 테러지원국가 명단에서 제외되는 경우 종료된다.
-sec.204(북한주민의 신분변경) : 국토안보부장관의 재량으로 북한주민 중 미국에 입국허가 또는 임시입국허가를 받은 사람에 대해 일정한 조건아래 영주권을 부여한다. 첫째, 북한의 대량살상무기프로그램에 관한 정보를 갖고 있는 경우, 둘째, 그 외 경우라도 최소 1년이상 미국에 거주하고 불법목적으로 입국한 것이 아니며 미국에서 불법목적으로 행동하지 않았고 그럴 가능성이 없는 경우이다.
-sec.205(임시보호지위) : 북한주민에 대해 미국이민법상의 임시보호지위를 부여한다. 이는 국토안보부장관이 북한의 인권과 인신매매에 관해 만족할 만한 상황이 되었다고 결정하고 북한이 테러지원국가 명단에서 제외될 때 종료된다.
-sec.206(S비자) : 이 부분은 이 법안의 상정으로 미 이민법의 일부를 개정한 내용이다. S비자(특별우선순위 비자)와 신분변경에 관한 것들로, 이민법 중 각 ‘법무장관’으로 되어 있는 부분을 ‘국토안보부장관’으로, 그리고 ‘대량살상무기와 운반시스템 또는 그와 관련된 기술에 관한 정보사항 등’을 S비자의 대상으로 추가하였으며, 그 인원은 3,500명을 넘지 않는다고 개정한다는 내용이다.
-sec.207(대량살상무기정보센터) : 국토안보부에 대량살상무기정보센터를 설립하며, 이 센터는 대량살상무기와 그 관련 유통구조.물질.기술 및 그러한 물품이나 기술을 수출하거나 그럴 의도가 있는 국가에 대한 정보입수를 첫째 역할로 하는 한편, S비자와 관련된 상담원을 교육시키고 S비자신청에 대한 접수 및 평가를 하는 등 이 법에 규정된 S비자의 발급과 관련된 역할을 한다.
-sec.208(고용의 권리) : 이민법상 고용과 관련하여 ‘법무장관’으로 되어 있는 부분을 ‘국토안보부장관’으로 개정하고, 탈북자의 경우 노동을 허가받을 권리가 있다는 규정을 추가하였다.
-sec.209(난민지위) : 국무장관은 정치적.종교적 신념과 행동으로 박해받는 종교인이나 정치범 등을 ‘특별우선순위 제2그룹’으로 지정한다.
-sec.210(UN난민고등판무관을 위한 기금) : UN난민고등판무관(UNHCR)은 재중 탈북자들을 모니터하고 지원해야 하며, 중국정부는 UN난민고등판무관의 탈북자들에 대한 접근을 막아서는 안되며 접근을 허용해야 하고, UN난민고등판무관은 재중 탈북자 중 특별한 경험이 있는 사람을 전문가로 자유롭게 고용해야 하며, 탈북자를 지원하는 NGO들과도 개방적으로 접촉해야 한다는 것이, 상원의 입장이라고 밝히고 있다. 또한 중국정부가 재중 탈북자에 대해 UN난민고등판무관의 접근권을 허용하지 않으면 UN난민고등판무관이 중국정부를 상대로 중재절차에 들어가고 그 중재인을 임명하도록 촉구해야 한다.
-sec.211(인권기구를 위한 기금) : 미 국제발전소 소장은 2003년부터 2006년까지, 탈북자를 돕는 개인.단체.NGO.외국정부기관에게 매년 총 2,000만달러, 북한고아를 지원하는 단체에게 매년 50만달러, 탈북자의 재정착과 미국입국을 지원하는 단체에게 매년 총 500만달러, 북한의 인권에 관한 대화를 추진하는 미국.남한.일본의 NGO에게 매년 총 200만달러를 지원한다.
-sec.212(난민 고려에 있어서의 자격) : 이 법의 목적상 북한주민이 남한 헌법상 향유할 수 있는 제반 법적권리를 침해하지는 않으나, 그러한 권리가 미국에서의 난민지위에 관한 적격성 획득을 방해하지 않는다. 북한주민들은 대한민국의 국민으로 간주되지 않는다.
○ 3장. 북한의 민주주의를 촉진하기 위한 조치
-sec.301(대북 라디오방송) : 미정부 산하 ‘미국의 소리’(voice of america) 방송과 ‘자유아시아라디오’(radio free asia) 방송을 현재 수준(1일 3시간)에서 24시간으로 늘리도록 촉구한다. 국무장관은 이 법 제정후 120일 이내에 위 라디오방송에 관한 보고서를 해당 상원 위원회에 제출해야 한다.
-sec.302(북한주민에 대한 라디오 공급) : 방송위원회는 이 법 제정후 90일 이내에 NGO와 협의하여 공동으로 북한지역에 대한 라디오 배포프로그램을 만들어야 하고, 이 법 제정후 1년 이내에 실시된 라디오 배포에 관해 해당 상원 위원회에 보고해야 한다. 이를 위해 2004년부터 2008년까지 매년 100만달러(상원안은 2003년부터 2006년까지 매년 1,100만달러)를 책정한다.
-sec.303(북한의 경제.정치체제 변화를 위한 재정지원에 관한 상원의 입장) : 북한의 경제.정치체제 변화를 위해 마련된 미국의 재정지원을 받기 위한 조건으로 남한을 비롯한 동북아시아 국가들에게 ‘Proliferation Security Initiative’(PSI, 대량살상무기확산방지구상)와 ‘Illicit Activities Initiative’(IAI, 불법행위방지구상)에 참가할 것을 권장하고, 그러한 지원을 받기 전 6개월간 북한인권을 위한 활동 등을 하여야 한다.
-sec.304(법치주의와 민주주의를 촉진하는 단체를 위한 기금) : 미 국제발전소 소장은 2003년부터 2006년까지, 북한의 법치주의와 민주주의를 촉진할 것을 목적으로 활동하는 개인.단체.외국정부기관에게 최대 2년간 매년 총 50만달러(상원안은 100만달러)를 제공한다. 이 기금을 제공받는 경우 지급된 기금의 사용과 활동에 대해 매년 3월 1일까지 소장에게 보고서를 제출해야 한다.
-sec.305(시장경제를 촉진하는 단체를 위한 기금) : 미 국제발전소 소장은 2003년부터 2006년까지, 북한의 베트남식 모델에 의한 시장경제체제를 촉진하는 개인.단체.외국정부기관에게 매년 총 50만달러(상원안은 100만달러)를 제공하며, 이 기금을 받는 경우 지급된 기금의 사용과 활동에 대해 매년 3월 1일까지 소장에게 보고서를 제출해야 한다.
○ 4장. 대북협상
-sec.401(대북교섭에 관한 상원의 입장) : 미국은 북한과의 어떠한 협상이든, 북한의 대량살상무기의 개발과 이전의 종식, 북한의 핵무기개발 정지, 북한의 미사일프로그램과 생화학무기프로그램의 해체를 포함시켜야 하며, 아울러 정치적 자유.강제수용소.종교의 자유 등 북한인권문제를 포함시켜야 한다.
-sec.402(경제제재와 재정지원에 관한 상원의 입장) : 미국의 대북경제지원은 북한정부가 아닌 북한주민에게 이득이 되도록 해야 하고, 북한경제의 근본적 변화 없이는 미국 대북경제제재를 해제해서는 안되며, 마약이나 위조지폐 거래와 같은 국제적 범죄행위에 가담한 북한주민을 적극적으로 처벌하는 등의 조치를 취하지 않는 한 경제제재 해제나 경제원조 제공은 이루어져서는 안된다.
-sec.403(미국의 원조와 기타 지원을 위한 조건) : 미정부기관이나 단체는 대북 인도적 지원의 경우, 북한이 그러한 지원이 정치적 도구나 인권탄압의 도구로 사용하지 않고, 예정된 수혜자에게 반드시 전달하며, 그 지원의 출처를 알려주고, 전달.분배에 관한 감시를 국제적 기준에 의해 실행한다는 것이 확인되기 전까지는 제공할 수 없다. 중유제공이나 경수로건설과 같은 비인도적 지원의 경우, 북한이 재미한국인가족과 북한거주가족의 재결합에 있어 중요한 진전을 보이고, 종교의 자유를 포함한 기본인권을 보호감독하며, 북한정부에 의해 납치된 일본인과 남한인에 대한 전체적이고 완전한 정보를 공개하고 납치피해자와 그 가족이 원하는 국가에 거주할 자유를 보장하며, 감옥과 수용소를 개선하고 이러한 개선조치를 독립된 관리가 감독하도록 하며, 정치범의 규정과 정치범처벌에 관한 중요한 개혁이 이루어졌다는 것이 확인되기 전까지는 제공할 수 없다.
○ 5장. 기타 사항
-sec.501(연간보고서) : 국무장관과 국토안보부장관은 매년 이 법 시행에 관한 공동보고서를 해당 상원 위원회에 제출해야 한다. 해당 상원 위원회는 위 보고서를 받은 후 검토하여 180일 이내에 그동안의 활동에 관하여 하원 또는 상원에 보고서를 제출해야 한다.
-sec.502(북한주민 범죄활동에 대한 태스크포스) : 대통령은 북한의 범죄활동에 대처하고 감시할 합동태스크포스팀(TFT, 과제시행팀)을 구성해야 한다. TFT는 국토안보부장관이 지명하는 2명, 국무장관이 지명하는 2명, 법무장관이 지명하는 2명, 국방장관이 지명하는 2명, 재무장관이 지명하는 2명, 중앙정보국장이 지명하는 2명으로 구성된다. TFT는 위조지폐.마약.무기거래.인신매매를 비롯한 북한의 범죄활동을 감시하고 미정부기관의 관련한 활동을 조정하며, 이 법 제정후 180일 이내에 계획을 해당 상원 위원회에 제출해야 하고, 매년 연간보고서를 해당 상원 위원회에 제출해야 한다.
위와 같이 이 법안은, 미국이 북에 대해 1950년부터 그동안 시행해온 경제제재 또는 경제봉쇄에 더하여 북한의 인권보호와 민주화촉진을 빙자하여 정치.경제에 적극 개입하려는 내용으로 구성되어 있고, 이를 위해 매년 1억2,950만달러(상원안은 1억4,050만달러)의 예산까지 책정해 놓은 것이다.
2. 상정 배경과 통과 가능성
(1) 법안 발의자
상원에는 2003. 11. 20. 샘 브라운백(Brownback)과 에반 베이(Bayh) 상원의원의 명의로 상정되었다. 샘 브라운백은 캔자스주 출신의 공화당 상원의원으로 상원국제관계위원회의 동아시아태평양소위원장을 맡고 있고, 에반 베이는 인디애나주 출신의 민주당 상원의원이다.
하원에는 2003. 11. 21. 짐 리치(Leach)와 이니 팔레오마바에가(Faleomavaega), 크리스 스미스(Smith), 에드 로이스(Royce) 하원의원의 명의로 상정되었다. 짐 리치는 아이오와주 출신의 공화당 하원의원으로 하원국제관계위원회의 아시아태평양소위원장이고, 크리스 스미스는 뉴저지주 출신의 공화당 하원의원으로 하원국제관계위원회 부위원장이며, 이니 팔레오마바에가는 사모아 출신의 민주당 하원의원이고, 에드 로이스는 공화당 하원의원으로 2003. 4. 16. 서울에서 창설된 ‘북한자유이주민 인권을 위한 국제의원연맹’(IPCNKR)의 공동대표를 맡고 있다.
(2) 상정 배경
○ 이 법안을 입안한 사람들은 2003. 7. 21. ‘북한의 경제부패에 관한 상원 청문회’에 관여했던 사람들과 단체들이라고 알려져 있다1). 대표적인 사람은 보수적 정책연구소인 허드슨연구소의 ‘마이클 호로위츠’ 수석연구원이고, 미의회 산하의 ‘민주주의를 위한 전국재단’과 ‘북한자유연합’이라는 단체들이 주축이 되었다.
-‘북한자유연합’은 마이클 호로위츠가 중심이 되어 설립한 단체로, 재미동포들을 포함해 35개의 종교단체들로 구성되어 있고, 활동 목적은 남한에 있는 단체들과 함께 “북한 주민들의 인권과 민주주의를 위해 노력하지 않는 현 남한당국에 항의”하는 것이다.
-‘민주주의를 위한 전국재단’(NED)은 1983년 레이건정부때 설립되었다. 민간.비영리법인이기는 하나, 미의회의 승인을 받아 설립된 미의회 산하단체로서 연방정부로부터 자금을 직접 받고 있다. CIA가 비밀리에 해온 활동들(외국선거에 영향을 미치는 등)을 민간단체의 틀어 빌어 수행하려는 취지에서 설립된 것으로, 최근 지난해 불과 몇달간에 베네수엘라 반정부그룹에 약 88만달러를 집중 제공하였고, 그동안 구소련, 중국, 쿠바, 이란, 이라크, 니카라과, 베트남 등의 민주화운동에 엄청난 공헌(상당한 역할)을 해왔다고 알려져 있다. NED는 남한에서, 1997년 설립된 ‘북한인권시민연합’, 1999년 설립된 ‘북한민주화네트워크’, 2003년 설립된 ‘정치범수용소해체운동본부’ 등에 대해 재정지원을 하는 등 각종 대북 활동을 후원해왔다. 이 중, ‘북한인권시민연합’은 NED의 지원으로 ‘북한 인권에 관한 국제회의’를 매년 조직해왔는데, 1999년 서울 이화여대에서 제1차 회의, 2000년 서울 연세대학교에서 제2차 회의, 2002년 일본 도쿄에서 제3차 회의, 2003년 체코 프라하에서 제4차 회의를 열었고, 조만간 2004년 3월경 폴란드에서 대규모 제5차 국제회의를 개최할 것으로 알려져 있다.
-기타 미국의 ‘종교와 민주주의를 위한 연구소’(IRD), ‘북한자유이주민 인권을 위한 국제의원연맹’(IPCNKR)을 비롯한 미국의 극우보수세력과 신보수주의세력(네오콘)이 적극 후원하는 것으로 알려져 있다.
-NED의 조직적 관여로, 2003. 1. 경부터 미의회에서 북한인권문제가 활발하게 거론되었는데, 2003년 한해동안 북과 관련된 법령 15개(하원 12건, 상원 3건)가 상정되었고, 청문회가 15건(하원 4건, 상원 11건) 개최되었으며, 그 중 북한의 인권과 탈북자 문제에 관한 것이 법안 4건, 청문회 3건이었다고 한다.
○ 사실, 미국내 대북정책과 관련한 온건파와 강경파의 차이는 연착륙이냐 경착륙이냐의 차이 정도라고 할 수 있다. 모두 북에 대한 일종의 컴플렉스 내지 불신.적대감을 강하게 가지고 있다는 점은 공통적일 것이다. 미국의 입장에서는, 그동안 50여년간의 북미 대결에서 번번히 재미를 못보고 무릎을 꿇어왔다는 사실은 여간 자존심 상하는 일이 아닐 수 없다. 3년에 걸친 한국전쟁(1950년)에서 그러했고, 1968년 1월 ‘프에블로호’ 납치사건, 1969년 4월 미정찰기(EC121) 격추사건, 1976년 8월 판문점 도끼사건, 1993-1994년 핵위기 등에서 번번히 그러했기 때문이다. 미국은 그동안 대북문제에서 자존심에 상당한 상처를 입은 것이고, 이로 인해 대북 강경파든 온건파든 구겨진 미국의 자존심을 만회하고 어떻게든 북한을 굴복시켜야겠다는 공통의 정서가 있는 것으로 보인다.
○ 한편, 북미사이에 1994년 핵문제로 전쟁 일보직전까지 갔다가 극적으로 1994년 10월 제네바회담이 타결되어 대화국면으로 돌아섰던 적이 있는데, 당시 미국은 북한이 대체로 10년, 아니 5년이 채 못가 붕괴될 것이라고 예상했다고 한다. 시간은 미국편이고 기다리면 붕괴한다고 기대했던 것인데, 그러나 현실은 반대로 움직였고 북한이 장기간 또는 항구적으로 건재할 가능성이 높다는 사실을 속속 확인하고 있을 뿐이다. 미국은 1950년 이래로 북에 대해 경제제재(embargo)를 실시해 왔다. 즉, 미국기업의 북한수출을 금지시키는 것(1950년 수출규제법), 무역에서 최혜국대우를 부여하지 않는 것(1951년 무역협정연장법), 테러국가로 분류하여 특정거래를 금지시키는 것(1988년 수출행정법), 공산주의국가로 분류하여 경제원조를 제한하는 것(해외원조법), 인권침해국가로 분류하여 IMF(국제통화기금).IBRD(세계은행).ADB(아시아개발은행)의 이사진에 영향력을 행사하여 대북한 차관제공 등 금융지원을 제한하는 것 등이다. 미국은 현재 세계 70여개 국가에 대해 크고 작은 경제제재를 실시하고 있는데, 이러한 경제제재의 출발이 1950년 북한에 대한 경제제재인 것이고 북한은 현재도 미국으로부터 세계에서 가장 전면적이고 철저한 경제제재의 대상이 되어 있는 것이다. 이러한 경제제재는 경제관계의 단절 내지 제한을 의미하는 것으로, 어떤 의미로는 ‘보지 않고 오가지 않게 한다’는 식의 소극적인 대응형태라고 할 수 있다. 그러나 미국은 이러한 전면적이고도 철저한 세계최대의 경제제재조치를 통하여서도 북의 고고한 태도를 누그러뜨리지 못하였고 만족할 만한 북의 변화를 보지도 못하고 있는 것이다. 이에, 좀더 교묘하게 적극 개입하는 방법을 욕심내고 있는 것으로 보인다.
(3) 법안통과의 절차 및 가능성
2004년 1월 20일 미의회의 회기가 시작되었다. 현재, 하원 국제관계위원회에 계류중인데, 먼저 아시아태평양소위원회의 심의를 거친 후 국제관계위원회의 심의를 다시 거치고, 그후 법사위원회의 심의를 거쳐 본회의에 상정되면 그 통과여부를 표결로 결정하게 될 것이다.
상.하원에 상정된 것 모두 공화당과 민주당 의원들의 공동발의 형태로 되어 있고, 상원안의 발의자 중 ‘샘 브라운백’이 상원국제관계위원회의 동아시아태평양소위원장이며, 하원안의 발의자 중 ‘짐 리치’가 하원국제관계위원회의 아시아태평양소위원장, ‘크리스 스미스’가 하원국제관계위원회 부위원장이라는 점에서, 또한 종교의 자유 등 인권문제를 의제로 함으로 인해 미국 내 종교단체들이 광범하게 후원하고 있다는 등의 점에서 통과가능성이 상당히 높은 것으로 예측된다. 대북전문가 존 페퍼 또한 미국 내 분위기에 대해 “2004년 미의회는 북에 강경한 태도를 보여주기 위해서라도 강경한 내용을 담고 있는 대북관련법안을 적어도 하나는 통과시켜야 하는데, 하원의 경우 이 북한자유법안이 가장 많은 후원과 지지세력을 가지고 있다”며 무난히 통과될 것으로 예상하고 있다2).
3. 본질
(1) 궁극적 목적은 북한의 정권교체 또는 체제붕괴
북한자유법안은, 대량살상무기와 그 관련된 유통구조.물질.기술의 개발.판매.이전의 금지와 민주주의 체제로의 한반도통일 지원 및 UN헌장에 부합하는 북한의 인권보호가 목적이라고 표방하면서, 북한주민의 인권보호와 탈북자지원 및 북한의 민주화촉진을 중심 의제로 내세우고 있지만, 중심내용은 탈북자를 양산하는 것에 초점을 맞추고 있다. 즉, 북한에 라디오를 살포하는 등의 방법으로 북한주민들에 대해 외부세계의 소식을 전달하고 자유를 선전하여 내부동요와 탈북을 유도하는 것과, 탈북자지원단체 등 반북단체를 재정지원하여 그들의 탈북자지원 활동을 강화시킴으로써 탈북자를 늘리는 것과, 탈북자들의 미국입국을 용이하게 해주고 그들의 영주권취득 및 취업에 있어서의 특별한 배려를 통해 탈북을 유혹하는 것 등 어떻게든 탈북자를 양산하려는 것이 주된 내용이다. 그리고 이러한 탈북자의 양산은 곧 북한체제의 붕괴로 이어지리라는 희망을 품고 있는 것으로 보인다. 즉, ‘리처드 루가’ 미 상원외교관계위 위원장은 자유법안이 상정되기 4개월전 ‘워싱턴 포스트’ 기고문을 통해 “북에서 더 많은 주민들이 탈출하도록 야기한다면 1988년 동독인들의 탈출이 동독정권의 붕괴를 가져온 것과 같이 북한정권의 붕괴를 앞당길 수 있다”고 주장했고3), 법안 상정과정에 깊숙이 개입해온 미국의 반북단체 ‘북한자유연합’ 부회장 박세광씨도 이 법안의 진의도와 관련해 “많은 북한주민들이 국경을 넘어 탈출할 것으로 예상된다, 북한주민들의 대거 탈북은 북한인권에 대한 국제사회의 관심을 불러일으킬 것이고 이것은 북에도 적지 않은 압력으로 작용할 것이다, 결국 북한정권 스스로 변해야 살 수 있다는 사실을 깨닫게 될 것이다”고 밝혔다4). 이처럼 이 법안의 외피는 북한의 인권과 민주화이지만, 궁극적.내면적으론 북한 체제붕괴 내지 정권교체를 목적으로 함이 분명한 것이다.
(2) 대북 적대정책의 반영
부시 미대통령이 2002년 초 북한을 ‘악의 축’ 첫 번째로 꼽아 미국의 대북적대감정을 노골적으로 드러낸 바 있는데, 이 법안 역시 미국 정치권의 뿌리깊은 대북적대의식에 기초하고 있다. 이 점은 이 법안 서두에서 미의회가 북한에 대해 어떻게 이해.인식하고 있는가를 살펴보는 것만으로도 충분히 확인된다. 즉, 이 법안은 제3조(sec.3)에서, “①북한경제는 남한에 비해 현저하게 뒤떨어져 있다, ②북한사람들의 건강은 남한사람들에 비해 훨씬 나쁘다, ③북한어린이는 거의 10명당 1명이 급성영양실조이고 10명중 4명이 만성영양실조이다, ④한반도에서 남한은 국민들에게 자유.번영.미래에 대한 희망을 주고 있으나 북한은 국민들을 억압하고 감금.기근.죽음으로 협박하고 있다, ⑤한국전쟁 종료후 남한국민들은 기본권을 행사할 수 있었고 이로 인해 평화적이며 번영된 사회를 만들고 유지하며 계속발전하고 있으나 북한국민들은 남한에 있는 그들의 친척들이 누리고 있는 권리와 자유를 누리지 못하고 있다, ⑥많은 북한주민들이 탈북하고 싶어 하지만 체포.처형의 위협과 다른 나라에서 발각될 경우 강제송환의 위협 때문에 그렇게 하지 못하고 있다, ⑦북한정부요원을 포함한 북한주민들이 마약.무기.인신매매 등 다양한 범죄를 저지르고 있다, ⑧북한정부는 ‘이념적 일탈’이나 ‘반사회주의’ 내지 ‘반혁명적 범죄’라는 죄명으로 국민들을 감금.처형 또는 굶겨 죽임으로써 탄압하고 있는데, 20만명이라고 추정되는 사람들이 정치적 이유로 북한에 감금되어 있다, ⑨북한국민들은 김정일의 독재하에 자기결정권을 부정당하고 있다, ⑩재중탈북난민의 숫자는 10만-30만명으로 추정된다, ⑪1994년 이후 350만명이 기아와 관련 질병으로 죽었다”는 등을 당연한 사실로 단정.전제함으로서, 북한에 대한 불신과 편협한 이해 및 적대감을 분명히 드러내고 있는 것이다.
4. 위험성과 문제점
(1) 북미관계에 미칠 영향
○우선, 법안 4장은 제목이 ‘북미협상’인데, 어떠한 형태의 북미협상이든 반드시 ‘북한의 강제수용소.종교의 자유.정치적 자유 등 인권문제’를 협상의제로 삼도록 규정하고 있다(sec.401). 지금까지 북미사이의 중심적 현안은 ‘핵문제’와 ‘미사일문제’ 2가지였다고 할 것인데, 이 2가지 현안에 ‘인권문제’가 새로 추가된다는 것을 의미하는 것으로, 이는 북미문제에 대해 대화로 해결될 가능성을 더욱 줄이는 것이 아닐 수 없다. 북은 그동안 일관되게 ‘미국의 인권문제 거론은 내정간섭이며 결코 협상테이블의 의제가 될 수 없다’는 입장을 거듭 밝혀왔기 때문이다. 이에 미국은 1993-1994년 핵위기 때도 그랬고 2002년 10월 미 동아태차관보 제임스켈리가 방북해 북미정치협상을 할 때도 그랬던 것처럼 집요하게 인권문제를 협상의제로 삼으려 노력해왔으나 무위로 돌아가고 말았던 것이다. 이러한 사정으로, 북미간에는 1993.6.11. 뉴욕에서의 정치회담에서도 “상대방의 자주권을 상호존중하고 내정에 간섭하지 않는다”는 내용을 공동성명에 포함시켰던 것이고, 2000.10.12. 북미공동코뮤니케에서도 “쌍방은 두 나라사이의 관계가 자주권에 대한 호상존중과 내정불간섭원칙에 기초하여야 한다는 것을 재확인”하였던 것이다. 그럼에도 미국이 입법을 통해 기어이 강제로 인권문제를 협상의제로 삼으려는 것은 결국 북미현안을 대화로 해결하지 않겠다는 의도라고 밖에 볼 수 없다. 이는 북미관계의 긴장과 대결로 인해 남북관계가 발전하지 못하고 답보하는 현재의 상태가 더욱 장기화될 수 있다는 것을 의미한다.
○또 한편으론, 미국으로부터의 안전보장 및 체제보장을 요구하고 있는 북한의 입장에서, 미국의 대북정책이 대북적대정책(대북강경정책)으로 고착화한다는 인식을 갖게 될 가능성이 있고 이에 반발하지 않을 수 없을 것이므로, 그 경우 북한 또한 더욱 강경한 대미정책을 추구할 가능성도 있어, 한반도의 평화와 안정은 더욱 위협받게 될 위험이 있다.
○또한, 당장에도 이 법안내용대로, 미국이 직접 또는 민간단체를 이용하여 북한지역에 라디오를 무차별살포하고 중국에서의 탈북자지원활동을 강화함으로써 북중국경에서 탈북자와 관련한 크고 작은 마찰이 빈번해지는 경우에는, 북의 강경한 대응은 불을 보듯 뻔한 사실이고 북중미간의 외교문제만이 아니라 또다른 형태의 인권문제를 야기할 가능성도 배제할 수 없을 것이다.
(2) 남북관계에 미칠 영향
○북미관계가 개선.진전되지 않는 한 남북관계도 이에 연동되어 영향받아 답보 또는 후퇴할 수밖에 없다는 사실은, 그동안의 남북관계가 단적으로 증명한다. 이 법안은 북미간에 새로운 또는 더 첨예한 긴장과 갈등의 소재를 제공하고 있기에, 이로 인한 악영향은 남북관계에 고스란히 반영될 수밖에 없을 것이다.
○남한은 지난 김대중정부 이래 ‘동북아시대론’ 등 동북아의 평화와 번영을 누차 강조해왔고, 이것이 실현될 국제환경이 마련되기를 학수고대해 왔다. 북미간의 갈등과 대결이 대화로 원만히 해결되어 관계개선이 이루어지고 북일관계도 개선되어 동북아지역에서 평화가 확보되면, 남한.북한.중국.일본.러시아 5개 동북아국가들 사이의 경제협력이 더욱 활발해질 것이고 이것은 중간에 위치한 지정학상 남한에 매우 유익한 경제적 상승요인이 될 것이라는 점에서, 동북아지역에서의 협력강화는 남한의 경제적 번영으로 귀결될 것이라는 자명한 이치에서도 그러하다. 그러나, 이 법안이 통과되어 그 내용대로 적극적인 탈북유도와 라디오살포 등이 강행된다면 북미관계는 더욱 대결과 긴장으로 치달을 가능성이 농후하고, 그 경우 한반도의 평화는 요원한 일이 아닐 수 없으며 동북아의 협력강화는 공염불이 될 수밖에 없을 것이다.
○특히, 이 법안은 지난 정부이래의 대북화해협력정책과 심각한 모순.충돌을 야기할 것이며 남북관계를 경색시키는 악재로 작용할 것이다. 지난 정부이래 추진하고 있는 ‘남북의 화해와 협력’은 상호 체제에 대한 인정과 존중을 바탕으로 한다고 할 것인데, 북한자유법안은 북한 체제에 대한 불신과 부정을 전제로 하는 것이고 남한에도 동참을 권유하는 내용으로 되어, 한미간 새로운 외교적 마찰의 과정을 거치든 미국의 요구에 순응하든 남한이 ‘탈북자지원과 라디오살포 등’ 북한의 내부동요를 유도하는 일에 가담하는 경우에는, 결국 지난 정부이래의 대북화해협력정책과 근본적으로 모순되고 충돌하는 것이 될 뿐만 아니라 남북관계를 경색시키는 악재로 작용할 것이 분명하기 때문이다.
(3) 주변국가에 미칠 영향
○먼저, 법안 2장(탈북자 지원)과 관련해, 미국은 탈북을 유도하기 위한 정책으로서의 ‘탈북자에 대한 난민지위인정’을 중국.일본.러시아.남한 등 북한주변국가에 권장하도록 규정하고 있고(sec.201), 실제로도 탈북의 대부분이 중국영토를 통하여 이루어지는 것이어 중국의 지원 또는 묵인 없이는 실효성이 떨어질 것이므로, 탈북자문제에 관한 중미.북중간의 외교문제를 일으킬 가능성이 높다.
○중국의 경우 특히, 이 법안은 UN난민고등판무관이 중국에서 탈북자들에게 모니터링과 지원을 함에 대해 중국정부가 협조하도록 요구하고 있는데(sec.210), 이 점과 관련해서도 중미간의 상당한 외교적 마찰이 예상된다.
○또한, 이 법안은 북한의 인권과 자유 향상을 위한 정책을 펴지 않을 경우 해당 국가에 대한 미국의 재정지원을 제한하는 등의 내용을 담고 있어, 남한.중국.일본 등 한반도를 둘러싼 여러 나라들에도 사실상 미국의 대북정책(인권문제를 의제로 한 대북압박정책)에 동참케 만드는 영향을 미칠 것으로 보인다. 이 법안은 미국의 재정지원을 받는 조건으로 PSI(대량살상무기확산방지구상)와 IAI(불법행위방지구상)에 참가하여야할 뿐만 아니라 북한인권에 관한 활동이 있어야함을 명시하고 있기 때문이다(sec.303).
○한미간에도, 탈북자의 지위.국적과 관련한 외교마찰의 소지가 있다. 하원안은 2장(탈북자지원) 부분에 내용을 추가하면서 탈북자의 미국입국을 용이하게 하기위해 “탈북자를 대한민국국민으로 규정하고 있는 남한법에 관계없이 북한인으로 간주하고 대한민국국민으로 간주하지 않는다(sec.212)”고 규정하고 있기 때문이다.
○한편으론, 남북관계의 답보.침체.장애로 인해 남한 국민들내에서 반미감정이 확대될 가능성이 농후하고 이는 한미관계의 악화로 이어질 것으로 예상된다.
(4) 기타 문제점
○이 법안은 국가간의 ‘자주권존중과 내정불간섭’이라는 국제법질서에 정면으로 반한다고 하지 않을 수 없다. 경제제재에 대해서도 논란의 여지는 있지만, 이 법안은 단순한 경제제재의 수준을 넘어 한 주권국가의 내부동요를 적극 유도해 체제를 전복시키겠다는 것이기 때문이다.
○‘북한지역에 라디오를 살포하여 반북.자유를 정치선전하고 각종 달콤한 유인책으로 탈북을 유도’하겠다는 발상자체도 문제이다. 세계다수국가의 협의를 거쳐 국제기구를 통해 이러한 방법을 추구하는 경우에도 그 정당성.적법성에 대해선 논란의 여지가 있는 것이겠지만, 일개 국가가 임의로 이러한 내용의 법안을 만들어 강행하겠다는 것은 더더욱 부당한 것으로 변형된 형태의 또 다른 ‘선전포고’에 다름아니다. 이 점에도 이 법안은 세계유일의 경찰을 자처하며 세계패권야욕을 노골화하고 있는 오늘의 미국, 오만해질 대로 오만해진 미국을 반증하는 것이겠지만, 세계평화의 근본을 위협하는 발상에서 비롯되었다고 볼 수밖에 없다.
○한편, 이 법안의 실효성에 대해서도 적지 않은 반대의견이 있는 것으로 보인다. 첫째, 주변국가들의 협조와 동참이 관건일텐데 미국이 중국.남한.일본 등에 강제한다는 것도 문제일 뿐만 아니라 그 성사가능성은 더욱 의문인데 도리어 외교마찰만을 증폭시킬 소지가 있고, 둘째, 이 법안은 탈북자양산을 통해 궁극적으로는 북의 붕괴를 노리고 있는 것으로 동독붕괴모델을 바탕으로 한 것이라는 점에서도 실효성에 의문이 있으며, 셋째, 무엇보다 이 법안은 탈북자지원을 중심내용으로 하는 것임에도 미국입국을 용이하게 해주는 것 외에는 현실적.구체적.실질적 대책이 마련되어 있지 않고, 넷째, 미국입국을 용이하게 해주는 것과 관련해서도 미국이 2003년 한해 동안 승인해 전세계에서 받아들인 난민수가 총 25,000명이었음에 비해 이 법안의 서두에서 사실인정하고 있는 재중탈북자의 현 숫자만도 10만-30만명인 것이므로 새로 생겨날 탈북자는 고사하고 현재의 탈북자 중에서도 채 1～10%도 포함시키기 어렵다는 계산 등이 지적되고 있다.
○이 법안은, 난민지위를 인정함에 있어서도 탈북자에 대해서만 예외를 인정해 대폭 허용하겠다는 것인데, 이 경우 다른 지역.다른 국가로부터의 난민과의 형평성에서도 상당한 문제를 야기할 것으로 보인다.
5. 마치며
이 법안의 가장 큰 문제는 만약 통과되어 발효된다면, 북미간 대화를 통한 해결의 가능성을 더욱 어렵게 만들고, 한반도 나아가 동북아의 평화정착을 더욱 어렵게 할 위험성이 있다는 점일 것이다. 우리 정부의 현 대북포용정책(화해협력정책)도 엄청난 시련을 겪을 수밖에 없을 것이다. 이처럼 자칫 한반도정세에 엄청난 악영향을 미칠 수 있는 것임에도 불구하고, 국내에서는 아직 이 법안이 제대로 알려져 있지 않고 언론의 주목을 받지도 못하고 있는 것으로 보인다.
정부와 언론을 비롯한 우리는, 북과의 화해협력이 되돌릴 수 없는 시대의 대세이자 동북아의 평화와 번영을 통한 민족경제 상승발전의 불가결한 전제라는 사실을 잊지 말아야 할 것이며, 작금 미국이 추진하는 북한자유법안에 대해 자주적인 입장을 견지하고 입법반대 의견을 적극 피력.관철하여야 할 것이다.
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<각 주>
1) 이하, 유정애, 『민족 21, 2004년 1월호』 <한미보수세력의 ‘반북공생’ 생명줄은 미국의 자금지원>에서 발췌.
2) 강은지 기자, 『민족21, 2004년 1월호』 <체제붕괴 독약 숨긴 인권사탕 ‘NK자유법안’> 기사
3) 서재정, 위 같은 잡지 <북핵타결돼도 ‘인권’ 제기로 북미협상 표류 가능성> 기고글, 14쪽
4) 강은지 기자, 위 같은 기사 참조