김남식(통일뉴스 상임고문)

1. 머리말

6.15 공동선언 후 남북관계 발전에서 특별히 주목할만한 것은 경의선과 그에 따른 도로, 동해선과 도로 등 두 줄기의 철도와 두 줄기의 도로가 휴전선으로 인해 반세기동안 단절돼 있다가 뚫리게 되었다는 점이다. 이는 남북 민족의 혈맥을 잇는 일이며 지맥을 연결시키는 것으로 되는 것이다. 나아가서 동서를 연결하는 철의 실크로드라고도 볼 수 있어 한반도의 평화라는 이미지를 전세계에 심어주는 역사적인 사건이라 아니할 수 없다.

그러나 정전협정이라는 엄연한 국제법적인 규제라는 현실적 상황을 감안하여 그 틀을 유지한다는 입장에서 그와 같은 역사적인 일들을 추진하지 않으면 안되는 것이다. 따라서 북한은 6.15 공동선언 발표후인 2000년 11월17일 북미장성급회담 개최를 제의했으며 이 회담에서 `쌍방은 정전협정에 따라 신의주-서울간 철도와 개성-문산간 도로가 지나가는 군사분계선과 비무장지대의 일부구역을 개방하여 그 구역을 북과 남의 관리구역으로 한다`는 것을 내용으로 하는 합의서를 채택했다.

그리고 지난 9월12일에 개최된 북미장성급회담에서, 동.서해에서 남북 관리구역을 설정한데 기초하여 정전협정 보충합의서를 채택했다. 계속해서 지난 9월17일 남북 군부책임자들이 서명한 합의서에서는 남북 관리구역에서 제기되는 모든 군사적 문제들을 남과 북이 협의 처리한다는 것을 명백히 하였다.

그럼에도 불구하고 유엔사측은 지뢰작업 검증을 위한 검증단 월선문제에 대해 휴전선 관리를 맡고 있는 유엔사와 인민군 대표부의 사전승인과 그를 통해서 방문단 명단이 전달되도록 해야 한다는 주장을 했다. 그리하여 검증단 활동이 실현될 수 없었으며 그로 인한 지뢰제거작업이 3주일 정도 중단할 수밖에 없었다.

이러한 유엔사 간섭에 대해 북측은 우리 민족에 대한 용납할 수 없는 테러행위라며 강력히 반발하면서 관리구역내의 문제에 대해 `미군측과 충분한 협의를 거쳐 정전협정 보충합의서를 체결했고 남북 군당국 책임자가 관리구역내 제기되는 모든 문제를 남북이 협의 처리한다고 합의했다`는 점을 들어 미군이 이래라 저래라 간섭할 명분이 없다고 주장했다. 

사태가 이렇게 진전되자 한미 양국은 11월19일 국방부 정책보좌관, 외교통상부 차관보, 유엔사 참모장(8군 사령관), 주한미대사관 부대사 등의 4자회담을 개최하고 `DMZ 지뢰제거 검증을 위한 군사분계선 월경을 원활히 하기 위해 그 절차를 단순화하기로 합의했다`고 발표하기에 이르렀다. 여기서 절차를 단순화한다는 문구는 공식적으로는 밝히지 않았으나 남측이 북측의 검증단 명단을 통보받아 유엔사에 이를 통보하는 절차라는 것으로 알려져 있다. 이러한 절차는 그간에 있었던 남북한 인적 내왕에서도 적용됐던 관례이기도 하다.

그러나 여기에서 문제가 되는 것은 미국이 대북한 적대정책과 남북교류협력과 연계시키려는 측면이 있다는 점이다. 10월초 평양을 방문한 켈리 특사가 북한 관리들에게 핵개발 문제를 거론하면서 우리측 요구를 받아들이지 않을 때 북일관계와 남북관계도 파탄될 것이라는 점을 고압적 자세로 강조한 바 있다.

이것을 고려할 때, 북미장성급회담에서 이미 합의한 내용임에도 불구하고 그간 남북 인적교류에서 전혀 없었던 일을 새삼 휴전선 관리라는 명분을 내세워서 트집을 잡았다는 점과 그의 해결책의 방법으로서 앞서 지적한 유엔사 외 국방부, 외교통상부, 주한미대사관 등까지 참여하여 4자회담을 개최했다는 점은 민족내부문제, 즉 남북한 관계발전에 제동을 걸려는 의도로 밖에는 볼 수 없다.

이러한 것을 감안할 때 앞으로 여러 가지 분야에서 북미 또는 한미간에 새로운 갈등이 생길 소지가 있을 것이라는 전망을 하게 된다. 그것은 육로관광이 시작되고 경의선과 동해선 철도가 연결되고, 개성공단 사업이 활성화됨에 따라 휴전선과 관련된 새로운 갈등요소를 의미하는 것이다. 다시 말해서 미국이 북한의 핵문제와 관련시켜 여러 가지 압력행사에 따르는 하나의 수단으로 남북관계 발전에 제동을 건다는 의미인 것이다. 이러한 상황하에서 유엔사 및 휴전선관리 문제, 그리고  평화협정과 불가침조약 문제들을 다시 한번 검토하고 그에 대한 대책을 마련해 볼 필요가 있다.

2. 유엔사령부 문제와 관련해서

1) 유엔사령부는 1950년 6.25전쟁 발발후 미국 주도의 유엔군이라는 간판으로 군사적 개입에 의해 생긴 군사기구다. 당시 미국의 거수기 역할을 하는 유엔 안전보장이사회의 결의에 의해(1950. 7. 7) 한반도에서의 유엔의 군사활동을 목적으로 미국에게 최고 지휘권을 위임하는 방식으로 유엔군이 파견되었다.

초대 유엔군 총사령관은 맥아더였으며 육.해.공군을 파견한 미국을 포함한 16개국의 군대는 유엔군 사령부의 지시를 받게된 것이다. 따라서 한국군에 대한 작전지휘권도 유엔사령관인 맥아더에 이양된 것이다.

이렇게 형성된 유엔사령부는  1953년 7월 휴전후에도 지속해 오다가 유엔사령부의 작전통제권을 계승한 새로운 연합지휘기구로서의 한미연합사가 창설됨으로서 종래의 유엔사령부의 성격은 근본적으로 변화되었다. 이처럼 유엔사의 성격변화에 따라 한국군의 작전지휘권이 유엔사로부터 한미연합사로 이양되게 된 것이다.

그리하여 실제적인 한국의 군사체제는 한미연합사라는 한미군사동맹체제로 전환한 것이다. 이러한 구조적 변화에 따라 유엔사령부는 한미연합사라는 군사적 동맹체제와는 다른 별개의 법적 군사기구로 되어 있으며 유엔사령관은 휴전협정의 관계조항을 수행하는 책임을 지고 있는 것으로 되어 있다.

휴전후 한국전에 참여했던 각 나라들의 군대는 철수하기 시작했고 연락장교 등 일부 극소수만 남게 됨으로써 유엔사령부는 실질적으로 주한미군과 한국군만으로 구성될 수밖에 없는 상황으로 변했다. 이러한 상황하에서 1975년 11월19일 한반도문제에 대한 `공산측 서방측` 결의안이 동시에 채택되는 상황이 벌어졌다. 그 결의안의 `공산측` 일부를 소개하면 다음과 같다.

`현 정전상태가 코리아에서 지속되는 한 항구적인 평화를 기대할 수 없다고 인정하면서 그리고 코리아의 항구적 평화를 보장하고 자주적 평화통일을 촉진시키기 위해서 그 지역의 무력충돌을 미리 막고 긴장을 해소하며 코리아의 내정에 대한 외부간섭을 끝내기 위한 새로운 결정적 조치들을 취하는 것이 시급히 필요한 일이다. 유엔사령부를 해체하고 유엔 깃발아래 남코리아에 주둔하고 있는 모든 외국군대를 철수해야 한다고 인정한다.`

서방측 결의안도 `대안이 마련될 때까지`라는 전제가 있기는 하나 유엔사 해체, 유엔간판하에 있는 외군철수를 내용으로 한 결의안이었다. 이러한 결의안이 있었기에 그에 대한 대응조처로서 한미연합사령부라는 새로운 군사기구를 창설하는 과정을 촉진시켰다고 볼 수 있다.

한편, 유엔사가 구성되는 첫 사령관부터 유엔에서 임명된 자가 아니라 미 대통령이 임명한 4성장군이 사령관으로 임명되었으며 그것이 오늘에까지 이어져 오고 있다. 유엔사령관은 한미군사동맹 체제인 한미연합사령관을 그리고 주한미군 사령관을 겸임하고 있다. 한미군사동맹 체제 출범후 유엔사령부는 평시에는 자기 업무 수행에 있어서 필요한 군사적 지원은 주한미군으로부터 협조를 받으며, 전시에는 미 태평양 사령부로부터 군사적 지원과 협조를 받는 것으로 되어 있다.

오늘날 한국전에 참여한 16개 나라는 미국만 제외하고 북한과의 관계가 정상화되고 있으며(프랑스는 총대표부) 미국만이 미수교 상태이다. 이러한 측면에서 볼 때 유엔사령부는 명목상의 이름만을 가지고 있을 뿐 미국 하나만으로 봐야 한다.

2) 본래 유엔사의임무와 역할은 정전협정의 당사자로서 정전협정에 규제된 관련사항들을 집행해 나가는 역할을 하는 것으로 되어 있다. 정전협정은 다음과 같이 5조 63항으로 구성되어 있다.

서언

제1조 군사분계선과 비무장지대 설정문제

제2조 정화 및 정전기구의 구체적 조치

가. 총칙

나. 군사정전위원회 
1. 구성
2. 직책과 권한
3. 총칙

다. 중립국감시위원회
1. 구성
2. 직책과 권한
3. 총칙

제3조 전쟁포로에 관한 조치

제4조 쌍방 관계 정부들에의 건의
- 3개월 내에 정치협상회의 개최
- 외국군 철수, 조선문제의 평화적 해결 협의

제5조 부칙

이러한 5개 조항 중에서 제2조의 기능만 남아있는 것으로 되어 있는데, 정전기구로서의 군사정전위원회와 중립국감시위원회는 사실상 파기된 셈이다. 중립국감시단은 7,8년전부터 각기 자기 나라로 철수한 상태이며, 군사정전위원회는 1991년 3월25일 460차 본회담이 개최키로 되어 있는데 북한과 중국은 유엔측 수석대표를 한국장성으로 교체된데 대해 정전협정 위반이라는 이유를 들어 본회담에 불참함으로서 열리지 않았다. 그후 93년 5월 북한은 정전위원회에서 탈퇴하고 판문점에 인민군대표부를 설치했다. 이어서 9월에 중국 정전위원회 대표단도 철수를 공식발표하고 12월에 본국으로 귀국했다.

따라서 정전협정의 5개 조항 중 제2조에 의해 휴전선에 대한 관리가 유지돼 왔는데 그나마 중립국 감시위원회와 정전위원회가 파기됨으로서 휴전선 상에서 벌어지는 군사적 문제에 대해 그를 관할하고 관리하는 제도적 장치가 사실상 없는 형편인 것이다.

3) 이처럼 휴전선만 존재하고 그를 관리.운영하는 제도적 장치가 없는 상황에서 1995년 5월 북한은 북미장성급회담을 제의했는데 미측은 북미 단독회담에는 응할 수 없다고 거부했다.

계속해서 북한은 96년 2월22일 외교부 대변인 담화를 통해 `미국의 대조선정책과 현 조미관계 수준을 고려하여 우리는 조선반도에서 무장충돌과 전쟁을 막기 위한 최소한의 제도적 장치라도 시급히 마련해야 한다고 인정한다`면서 미국에 대해 `북미간 잠정협정 체결`, `잠정협정을 이행감독하기 위해 군사정전위원회를 대신할 북미공동군사기구설치`, `이러한 문제를 토의하기 위한 해당급 협상진행`을 제의했다.

그리고 잠정협정에는 `군사분계선과 비무장지대의 관리, 무장충돌과 돌발사건 발생시 해결방도, 군사공동기구의 구성과 임무 및 권한, 정전협정의 수정 보충 등 안전질서와 관련되는 문제들이 포함될 수 있다`고 지적하고 잠정협정은 완전한 평화협정이 체결될 때까지 정전협정을 대신한다고 주장했다.

그러나 이날 미 국무부 대변인은 북한의 잠정협정 제안에 대해 수용할 수 없을 것이라고 하면서 `53년에 맺은 정전협정이 그 동안 한반도의 안정을 유지해 왔다.... 미국 정부는 한국이 제외된 어떤 협정도 북한과 맺지 않을 것`라고 거부의사를 밝혔다.

계속해서 1996년 3월8일 인민군 판문점 대표부는 미국이 잠정협정 제의에 호응하지 않을 경우 정전체제를 새로운 체제로 바꾸기 위한 `최종적이고 주동적인 조치`를 취한 것이라는 내용의 비망록을 발표했다.

96년 4월4일 북한은 인민군 판문점 대표부 대변인 명의로 군사분계선과 비무장지대의 유지 및 관리와 관련된 자신의 임무를 포기하며 이 조치의 일환으로 판문점 공동구역과 비무장지대에 출입하는 인원과 차량이 모두 식별표시를 착용치 않도록 할 것을 발표했다.

이처럼 휴전선과 비무장지대에 대한 관리가 제도적으로 전무한 상태에서 96년 4월16일 한미정상회담에서 4자회담을 북한에 제의하게 된다. 북한은 이러한 4자회담 제의에 대해 부정적인 입장을 취했으나 4자회담에서 주한미군철수와 평화협정체결 문제가 토의 안건으로 된다는 전제하에 그를 수용하게 되었다.

그러나 4자회담은 99년 4월까지 5차례에 걸쳐서 본회담이 열렸으나 서로의 의견차이로 무위로 끝났다. 99년 4월29일 북한 외무성 대변인은 기자와의 대담에서 `한반도 평화를 위한 가장 근본적이고 본질적인 것을 주한미군철수와 북미 평화협정체결이라고 주장하고 `그러나 회담에서 이 문제에 관한 논의는 계속 무시됐으며 비본질적이고 엉뚱한 문제에 관한 주장만이 되풀이된다`고 불만을 표시하면서 `우리는 더 이상 그런 회담에 흥미를 느끼지 않는다`고 주장했다.

이러한 4자회담과는 별도로 98년 6월8일 유엔사 군정위 비서장 톰스 라일리 대령과 인민군 판문점 대표부 박인수 대좌간에 장성급대화를 개최하기로 공식합의를 했다. 이 장성급 대화에는 인민군 장성과 유엔사쪽 미군 소장, 한국군 준장, 영국군 준장, 제3국군 대령 등 4개국 대표가 참가하며, 대화의 의제는 정전협정의 틀안에서 군사문제와 관련된 상황으로 국한되고 있다.

이러한 합의에 기초하여 장성급회담은 98년 6월23일 판문점 정전회담장에서 열렸는데. 인민군 측에서는 리찬복 중장 외 2명, 유엔사 쪽에서는 이미 합의한 대로 주한미군 소장, 한국군 준장, 영국군 준장, 제3국군 대령 등 4명이 참석했다.

그후 장성급회담은 잠수함 사건과 두 차례에 걸친 서해교전 사건 등 군사문제와 관련하여 개최되었으며, 6.15공동선언 발표후 같은 해 11월17일과 지난 9월12일에 철도 및 도로연결 그리고 지뢰제거 사업과 관련하여 개최된 바 있다. 이처럼 정전협정의 유일한 기능인 휴전선에 대한 관리문제가 북한에서 제의한 장성급회담을 통해서 그 기능과 역할을 수행해 나가는 것으로 되어 있다.  

그런데 이러한 장성급회담에 대해 북측과 미국측의 입장은 근본적인 차이가 있음을 찾아볼 수 있다. 북측은 앞서 지적한 바와 같이 휴전선에 대한 관리와 휴전선에서 발생하는 군사사항들을 해결하기 위한 잠정협정을 제의한 바 있는데 비록 북미간에는 잠정협정은 체결되지 않은 상황이지만, 종래의 군사정전위원회를 대신하는 기구로서 북미간에 공동군사기구 설치를 주장했던 것이다. 따라서 장성급회담은 유엔사의 장성과의 회담이 아니라 북미간의 장성급회담으로 보면서 그것을 휴전선 관리의 제도적 장치로서 성격을 변화시키려는 입장이다.

이와는 달리 미국측은 유엔사라는 틀을 유지한다는 차원에서 장성급회담에 임하고 있다. 북한은 비록 사문화된 정전협정이지만 그를 인정하면서 실질적인 당사자인 미국과의 관계에서 휴전협정을 유지해 나간다는 입장이며, 미국측은 유엔사의 간판을 앞세워 나가는 입장인 것이다.

3. 불가침조약과 관련하여

지금까지 거론된 한반도의 평화체제, 예컨대 정전상태를 평화상태로 전환하기 위해 북미간의 평화협정 또는 평화보장체제, 3자회담, 4자회담 등이 거론되어 왔으며 지난 10월25일 북한은 외교부 대변인을 통해 북미간의 불가침조약을 제의했다. 이러한 불가침조약 제의에 대한 몇 가지 배경에 대해 이해할 필요가 있다고 본다.

먼저 지적해야 할 것은 평화협정 문제이다. 평화협정이란 휴전상태를 평화상태로 전환하기 위한 하나의 접근방식인 것이다. 그런데 국제법의 전통적이고 고전적인 해석에서는 전쟁상태의 종결과 평화상태로의 회복을 내용으로 하면서 전쟁의 책임조항, 전쟁종결에 따른 보상문제, 비무장지대 설치, 군비통제, 유엔평화유지군 배치, 국제적 보장 등이 포함되는 것으로 되어 있다.

그런데 2차대전 이후에 전개된 전쟁과 분쟁에서는 승자와 패자를 구별하기가 어렵고 전쟁의 원인, 책임규명 등이 사실상 불가능한 것으로 되어 있어 전통적인 평화협정 적용은 무리인 것이다. 따라서 국교정상화, 일방선언과 묵시적 수락, 공동선언 등으로 대치하는 경우가 많다.

그러나 한국전쟁은 전쟁의 성격과 유엔개입 그리고 다국적 군대의 참전 등 복잡성을 띠고 있으므로 또한 유엔안보리 결의라는 명분으로 미군이 참가했으며 휴전협정의 당사자 문제도 단순하지 않으며 전쟁종식후 반세기라는 세월이 흘러 오늘날에는 반세기 전인 냉전시대의 한국전쟁과 휴전협정이라는 군사적 대치상황과는 전혀 다른 상황으로 변화발전했다는 것을 감안할 때, 정전협정을 대신하는 평화체제 확립에 있어서 평화협정이라는 것이 꼭 필요한 것인가 라는 문제가 제기된다.

또한 종래의 평화협정은 6.25전쟁후 체결된 휴전협정의 연장선에서 6.25전쟁의 종식을 위한 방도의 하나로서 거론된 걸로 되어 있는데, 오늘의 상황은 그러한 차원이 아니라 핵과 미사일 등 미국의 세계군사 패권주의를 실현하는 입장에서 북한과의 군사적 적대관계가 조성되고 있음으로 하여 거기에 걸맞는 대응조치가 요구되는 것이다.

예컨대,  1994년 6월 이른바 북한의 핵문제로 인해 미국이 군사적 북폭을 계획하고 그를 실현하고자 한 것은 정전협정이나 유엔사와는 전혀 무관한 것으로 볼 수 있다. 다시 말해서 6.25전쟁과 그에 대한 휴전상태의 연장선에서의 군사적 갈등이라는 측면도 있으나, 그보다는 새로운 차원 예컨대 미국의 MD체제 구축, 테러와의 전쟁, 악의 축, 핵선제공격, 북한의 선(先)무장해제 등의 차원으로 북미간의 군사적 적대관계가 변하고 있다는 점이다.

또한 남과 북 사이에는 이미 1991년 12월 상호불가침에 대한 합의를 했으며 특히 6.15공동선언 후 화해와 교류협력을 통해 통일의 길을 개척해 나가고 있으며 이 과정에서 쌍방 국방장관 회담과 철도와 도로 연결을 위한 비무장지대와 군사분계선 관통을 목전에 두고 있다.

이러한 몇 가지 상황들을 감안할 때 한반도 평화상태로 전환하기 위해서는 북미간에 군사적 적대관계만 해소되는 방향으로 추진되면 가능한 것이다. 따라서 북미간에 불가침조약을 체결하여 쌍방 자주권 존중과 내정불간섭, 무력충돌을 방지하고 전쟁을 도발하지 않는다는 내용을 확약하면 되는 것이다.