곽태환 (전 통일연구원 원장/경남대 초빙 석좌교수)
오는 4월27일은 2018년 대한민국(ROK) 문재인 대통령과 조선민주주의인민공화국 (DPRK) 김정은 국무위원장이 서명한 역사적인 4.27 '판문점선언' 3주년을 맞이한다. 남북 두 정상이 손을 잡고 군사분계선을 넘었을 때 너무나 감동적이었으며 역사적인 4.27 판문점공동선언으로 한반도 평화가 온 것으로 착각할 정도였다. 현재 불행하게도 남북/북미대화는 잠정중단 상태이다. 본 칼럼에서는 ‘한반도 비핵화–평화프로세스’의 복원을 기대하면서 판문점 선언 이후 지난 3년을 간단히 회고해보고, 교착상태에 빠져있는 남북/북미대화의 돌파구 모색과 정책대안을 제언하고자 한다.
역사적 4.27 판문점선언에서 남북정상이 합의한 핵심 사항은 남북 간 긴장완화와 단계적 군축에 대한 합의였다. 남북 간 우연한 무력충돌을 막기 위해 다양한 안전 메커니즘을 확보한 것이 가장 큰 성과였다. 보다 구체적으로 남북 두 정상이 2018년 9월19일 평양선언에서 포괄적인 남북군사합의를 했는데, 이는 사실상 남북 불가침 협정으로 간주한다고 해도 무리는 아니다.
그리고 2018년 12월 한국정부의 국가안보 전략보고서에서 3단계로 군축을 위한 청사진을 제시하였다. 한국은 군사적 신뢰감을 개선한 후 작전 무기 통제를 진행한 다음 남북공동 군사위원회를 통해 구조적 무기 통제를 추진할 계획이었다. 이런 목적을 위해 한국정부는 안보보고서에서 남북한이 설정한 4가지 목표는 (1) DMZ 내 모든 가드 포스트(GP) 철수, (2) 판문점에서 JSA의 비무장화, (3) DMZ 내 남북 공동 시범사업 복구 유지, 그리고 (4) 한/임진강 하구 공동사용 등이다.
이런 목표는 제한적이지만 이행되면 한반도 평화프로세스는 안정될 것이다. 이와 관련하여 남북한은 육상, 항공, 해상 군사훈련을 중단하고 2018년 11월 1일부터 군사분계선(MDL)을 따라 비행 금지구역의 운영을 시작하기로 합의했다. 이런 역사적인 남북 간 군사적 긴장완화 조치와 안정된 한반도 평화프로세스 조치들을 합의해놓고 실천되지 못한 것에 대해 책임을 통감하고 남과 북이 자성과 함께 크게 반성해야 할 것이다.
그러면 현재 남북관계가 교착상태에 빠진 근본적인 원인은 무엇인가? 어떻게 하면 돌파구를 마련할 수 있을 것인가? 에 대한 객관적인 평가가 필요하다. 먼저 국제정치의 구조적 시각에서 유감스럽게도 남북관계는 북미관계의 진전과 연계되어 있어 북미관계의 개선에 따라 남북관계도 개선되어 있는 구조 때문에 향후 북미관계의 진전에 따라 남북관계 개선을 기대할 수 있을 것이다. 일각에서는 ‘우리민족끼리’ 협력하여 한반도문제 해결을 하면 된다고 주장하지만 이런 주장이 설득력이 있어 보이는 것 같지만 불행하게도 국제정치의 구조적 현실을 이해하지 못한 결과이다. 한반도문제 해결은 국내정치적 차원과 국제정치적 차원에서 균형 있게 다뤄야 현실적인 전략과 근본적인 해법을 모색할 수 있을 것이다.
하노이 제2차 북미 정상회담(2019. 2)의 결렬 이후 한국정부의 대북협상력이 약화되어 한국정부가 미국의 대북제재 완화를 설득할 수 없음을 인식한 북한은 대남비난을 시작했다. 문재인 정부가 싱가포르 제1차 북미정상회담을 성공적으로 마련하였기 때문에 김정은 국무위원장은 문 대통령의 도움으로 하노이 북미정상회담도 성공하길 크게 기대하였다. 따라서 북한은 민족 공조를 강조하면서 문 정부에게 미국의 대북제재 해제를 위해 목청을 강하게 높이라며 한반도문제 해결의 당사자 역할을 다해 줄 것을 강조하였다.
그러나 문 정부의 모든 노력에도 불구하고 북미 간 상이한 한반도 비핵화의 접근과 해법차이로 하노이 2차 북미정상회담이 실패로 끝나자 김정은 위원장은 분노와 좌절감을 갖게 된 것이다. 김 위원장은 문 정부의 적극적 역할을 기대했는데 실망하게 되었고 결과적으로 그는 대남 무시전략을 선택하게 되었다. 그럼에도 불구하고 문 정부는 남북 간 건설적인 대화를 통해 북미대화를 유인할 수 있다는 입장이었고 한반도 비핵화 진전을 이끌어 낼 수 있다고 주장하였다. 그러나 북한은 한국정부가 직접 당사자 임에도 불구하고 “중재자 역할”을 시도했다고 한국정부를 막말로 맹비난하기 시작하였다.
북한 제8차 노동당 대회(2021.1.)에서 김정은 총비서는 남북/북미관계 개선을 위해 조건부 개선론을 제시하였다. 김 총비서가 발표한 대남/대미 외교노선과 관련하여 다음과 같이 요약한다. 먼저 남북관계는 “판문점선언 이전으로 회귀”로 규정하고 “파국에 처한 북남관계를 수습하고 개선하기 위한 적극적 대책을 강구해 나가야 한다”고 기본방향을 제시하였다. 그리고 남북관계 개선을 위해서 북한은 조건을 다음과 같이 제시하였다: (1)상대방에 대한 적대행위 일체중지. (2)남북 간 선언들의 존중과 성실한 이행. (3)첨단장비 반입중지와 한미군사훈련 중지 등을 제안하였다.
한편, 북한의 대미 인식은 미국을 “최대의 주적”으로 규정하고 “누가 집권하든 미국의 대북 적대 정책은 불변”이라고 밝히고 “앞으로도 강대강, 선대선의 원칙에서 미국을 상대”한다고 명시했다. 북미관계 개선을 위해 대북 ”적대시 정책” 철회를 조건부로 제시하였다.
그러면 현재 교착된 남북/북미 간 한반도 비핵화 협상의 돌파구를 위한 창의적인 해법은 없는가? 트럼프 행정부가 강력한 대북제재와 북한의 선 비핵화를 고집했기 때문에 북미 간 핵 협상은 실패로 끝난 사실을 반면교사로 삼아 바이든 시대 미국의 대북정책이 달라져야 할 것이다. 미국이 선(先) 비핵화를 주장하면 한반도 비핵화 실현은 현실이 아닌 꿈일 뿐이다. 왜냐하면 북한은 선 비핵화를 하지 않을 것이기 때문이다.
필자는 김정은 국무위원장이 약속한 조건부 조선(한)반도 비핵화에 기대하고 있다. 김 위원장은 2018년 3월에 한반도의 비핵화를 위한 두 개 전제조건을 제안했다. 두 전제조건은 (1)대북 적대시정책 철회, (2)북한체제의 보장이다. 일각에서는 북한은 핵을 절대로 포기하지 않을 것이라고 주장한다. 왜냐하면 미국이 김 위원장의 두 개 조건부 비핵화를 수용할 수 없기 때문이다. 그리고 북한체제의 안전보장을 위해 핵보유국이 되었기 때문에 두 개 전제조건이 충족되지 않으면 김 위원장은 핵을 포기하지 않을 것이기 때문이다. 그러나 만약 미국이 김 위원장의 두 개 전제조건을 수용한다면 김 위원장은 핵을 포기할까? 그가 언급한 대로 북한체제의 안전보장을 위해 핵을 만들었다면 두 개 전제 조건이 충족 된다면 필자는 그가 핵을 포기할 것이라고 약속했기 때문에 핵을 포기할 것으로 생각한다.
그러나 과연 미국이 그의 두 개 전제조건을 받아들일 수 있을까가 관건이다. 왜냐하면 일각에서는 미중 패권경쟁 시대에 미국이 인도-태평양지역에 반중 안보협력체를 만들고 있기 때문에 ‘한반도 비핵화-평화체제’가 구축되는 것보다는 현상유지가 미국의 국익이라고 주장하기 때문이다. 아직도 잘 알려지지 않는 사실은 미국 군산복합체(military-industrial complex)의 역할이다. 그들은 현상유지정책을 지지하면서 한국, 일본, 대만, 호주 등 미국산 최첨단 전략무기 판매를 위해서는 북한의 핵 위협이 필요하며 한반도 비핵화보다 현상유지정책이 미국의 국익이 될 것이라고 주장하기 때문이다. 그러므로 이들의 주장은 미국이 김 위원장의 비핵화 전제조건을 받아들일 수 없다고 주장할 수도 있다. 그러나 필자는 이런 주장과 논리가 현실이 아니길 바란다.
문재인 정부는 일관성 있게 한반도 비핵화와 평화정착정책을 추진하여 왔다. 그러므로 북미 간 비핵화 협상을 위한 ‘창의적인 해법’을 강조하고 있다. 그러므로 문재인 정부가 주도적으로 창의적인 해법을 제시하길 기대한다. 지난 2년 반 동안 김정은 국무 위원장은 미국이 임의로 설정한 레드라인(red line)을 넘지 않았으며 핵무기 실험, 잠수함발사탄도미사일 (SLBM), 그리고 대륙간탄도미사일 (ICBM) 발사시험 중단을 인내심을 갖고 미국의 상응조치를 기대하고 있다.
지난 1월20일 바이든 행정부의 출범 이후 미국은 포괄적인 대북정책의 재검토가 진행 중이다. 조만간 재검토 결과가 발표될 것이다. 바이든 행정부가 북한이 요구하는 “새로운 셈법”을 제시할지가 관건이다. 만약 미국이 ‘새로운 셈법’을 제시 못한다고 가정한다면 북한은 ‘국가방위력’ 강화를 위해 새로운 무기를 제조하고 시험할 것으로 예상된다. 이런 경우에 바이든 행정부에서 대북 선제공격론이 제기될 개연성이 제고될 것으로 보인다. 이런 시나리오는 한반도에서 전쟁의 먹구름이 몰려 올 것이며 미중 간 핵전쟁의 개연성이 높아 상상만 해도 소름이 끼친다. 한반도에서 절대로 핵전쟁이 일어나서는 안 된다.
북한이 갑자기 도쿄올림픽 불참을 결정했다. 이 결정이 한반도 평화프로세스의 걸림돌로 작용하게 되었다. 금년 7월23일 개막하는 제32차 도쿄올림픽경기대회에 북한의 참석을 계기로 남북/북미 대화의 기회로 삼아 한반도 평화프로세스의 진전을 크게 기대했던 문재인 정부의 구상에 차질이 생겼다. 북한 이 조선올림픽위원회 총회(3.25)에서 불참을 결정하였고 4월6일 북한 체육성이 운영하는 ‘조선체육’은 "코로나19에 의한 세계적인 보건 위기 상황으로부터 선수들을 보호하기 위해” 불참을 선언하게 되어 한국정부의 남북 간 화해협력과 한반도평화 구상이 무산되어 너무나 안타깝고 유감으로 생각한다.
문재인 대통령은 금년 3·1절 경축사를 통해 도쿄국제올림픽이 남북, 북·일, 북·미 간 대화의 기회가 될 수 있다는 점을 강조했고, 통일부도 도쿄올림픽이 한반도 평화프로세스 추진의 계기가 될 수 있다고 크게 기대해 왔다. 북한이 코로나19 팬데믹을 핑계로 불참을 결정했다고 하지만 실제적으로 북한의 내부사정과 최근 동해상에 발사에 대한 일본이 ‘일본에 대한 위협’과 ‘유엔안보리 결의에 대한 위반’ 등 일본의 반응에 대한 북한의 불만과 분노도 작용한 것으로 보인다.
그리고 대남/대미관계도 북한이 갖고 있는 적대적 감정이 복합적으로 작용하여 불참을 선언하게 된 것으로 보인다. 미-중 패권경쟁시대에 지금까지 알려진 바와 같이 바이든 행정부의 대북 정책 재검토 결과가 북미 관계개선에 유리한 분위기 조성이 안 된다고 북한은 판단하고 있는 것 같다. 그리고 북한은 남북관계 개선을 통해 북미관계 개선이 어렵다고 인식한 것 같다. 김여정 노동당 부부장이 “남조선 당국과는 앞으로 어떤 협력이나 교류도 필요 없다”는 담화(3.15) 등 대남 압박 수위를 높이고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 필자는 북한의 도쿄올림픽대회 참가가 장기적 이익이 될 것으로 판단된다. 그러므로 국제올림픽위원회(IOC)가 북한의 참석을 설득 중인 것으로 알려졌으며 북한은 소탐대실(小貪大失) 하지 말고 북한의 장기적 국익임을 인식하고 도쿄올림픽 참가를 재고해 주길 기대한다.
현재 교착상태에 빠진 남북/북미관계 개선을 위해 남북미 3자가 해야 할 일은 먼저 상호신뢰 구축을 위한 노력이다. 그래서 쉬운 것부터 시작하는 것이 바람직하다. 이미 한미 양정부는 북한의 코로나19 방역을 위해 보건의료협력을 북한에 제안하였지만 북한은 여전히 묵묵부답이다. 그럼에도 불구하고 필자의 제안은 꽁꽁 얼어붙은 남북 간 긴장을 해소하고 화해와 협력 분위기 조성을 위해 남북미 간 의료 협력부터 시작하자는 것이다. 그래서 남북미 간 보건의료협력이 4.27 판문점공동선언과 9.19 평양선언에 명시된 남북협력의 계기가 마련되는 단초가 될 것이다.
남북미 간 보건의료협력부터 시작하여 인도적 지원사업을 통한 분위기 조성이 바람직하다. 따라서 북한은 이에 적극적으로 호응해 오길 촉구한다. 북한은 그 동안 대북제재로 인해 3고에 시달려 북한인민들의 생활이 최악의 상황에 직면해 있다고 알려졌다. 그리고 코로나19 대유행이 북한 전역에 급속도로 퍼져 나기기 때문에 외부로부터 보건의료지원이 필요하다고 알려지고 있다.
코로나19 대유행의 심각성을 고려하여 북한이 먼저 한국정부의 제안을 수용하면 남북 간 보건의료협력이 이뤄질 것이다. 따라서 북미 간 의료협력으로 이어질 계기가 될 것이고 남북미 3자 간 보건의료협력이 성공적이면 3국간 정상회담의 개연성도 높아지게 되고 이런 좋은 분위 속에서 한반도 비핵화 조치와 대북제재 일부분 완화를 통해 한반도 비핵화-평화프로세스가 가동될 것이다. 이런 평화프로세스가 가동되려면 남북미 3자간 혹은 중국을 포함하여 4자간 ‘한반도 비핵화-평화체제’ 구축을 위한 포괄적이고 단계적인 로드맵”에 합의가 필요하다.
필자는 현재까지 관련국들이 한반도 비핵화-평화전략을 위해 로드맵 부재로 인해 한반도 비핵화가 진전을 이루지 못하고 있다고 주장한 바 있다. 그러므로 남북미 3자 혹은 남북미중 4자간 회담을 통해 한반도 문제를 풀어가는 장기적인 전략과 해법에 대한 합의가 가장 바람직하다고 필자는 주장해 왔다. [구체적인 내용은 필자의 칼럼, “한반도 비핵-평화 체제 5단계 로드맵 구상.” 통일뉴스 (2019. 5.13 게재) 참조.]
한반도 비핵화-평화정착을 위해 문재인 정부는 “새로운 전략”을 마련하여 보다 적극적으로 대북정책을 추진하길 바란다. 그러나 북미 간 핵 협상의 실패로 문 정부는 한반도 평화프로세스 진전에 많은 어려움에 직면해 왔다. 북한의 반대로 문 정부는 대북특사도 보내지 못하고 남북 두 정상 간 소통을 위해 설치된 핫라인(hotline)을 한 번도 사용하지 못했다고 알려졌다. 아직도 늦지 않았다. 문 대통령은 남은 임기 내 김정은 위원장과 정상회담을 위해 자신감을 갖고 4.27 판문점선언의 정신으로 소통해 볼 것을 바란다.
4.27 판문점선언에서 남과 북이 ‘완전한 비핵화’를 실현하여 핵이 없는 한반도 실현이라는 공통의 목표를 확인했음에도 불구하고 지난 3년간 북미 간 비핵화 협상의 실패로 인해 아무런 진전이 없어 안타깝고 유감스럽다. 이런 교착된 상태가 지속된다면 한반도 비핵화와 평화체제 구축이 무산될 것이다. 그러나 한국은 핵 협상에 직접 관련 당사자로서 향후 남북미 3자 핵 협상 가능성이 열어져 있다는 점에서 의미가 크다.
이제 핵 협상은 북미 간 논의해야할 핵심 이슈이기도 하지만 다자 간, 즉 남북미중 4자가 다뤄야 할 핵심 이슈가 되었다. 9.19평양선언에서 “한반도는 핵무기와 핵 위협이 없는 평화의 땅으로 바뀌어야 하며, 이 목적을 향한 실질적 진전이 필요하다는 조항을 포함한 것은 4자 간 핵문제를 풀어야 한다는 것을 의미한다.
과거 보수정부는 북한의 비핵화의 진전 없이 남북관계 발전과 관련된 어떤 것도 할 수 없다는 입장을 고수했다. 그러나 문재인 정부는 북한의 핵 문제를 풀기 위해 유리한 환경조성과 남북협력의 필요성을 강조하면서 한반도 종전선언을 먼저하고 교착상태에 빠진 남북/북미관계의 돌파구를 모색하자는 것이다.
따라서 현재 교착된 핵 협상을 타결하기 위한 해법은 앞에서 지적한 대로 쉬운 문제부터 풀어 분위기 조성이 필수적이다. 현재 북한의 코로나19 대유행을 극복하기 위해 남북미 3자간 의료 협력을 통해 한국정부가 주도권을 잡고 적극적으로 추진해 줄 것을 제언하였다. 이런 한미양측의 대북의료협력 제안을 김정은 위원장이 즉각 수용하길 다시 촉구한다.
북한은 언제까지 인도주의적 지원과 의료협력 제안을 묵묵부답으로 무시할 것인가? 유엔의 회원국으로 국제사회의 책임 있는 일원으로 조선민주주의인민공화국은 국익을 위해 적극적으로 국제사회에 동참할 것을 거듭 촉구한다. 최근 평양에서 개최된 조선노동당 제6차 세포비서대회에서 최악의 경제상황에 직면한 김정은 총비서는 “더욱 공고한 ‘고난의 행군’ 결심”을 선언(2021.4.8.)하였다고 한다. 김 위원장은 2021년 ‘고난의 행군’을 빠른 극복을 위해 위에서 필자의 제안을 즉각 수용하고 북한인민들을 살리기 위해 그의 통 큰 결단이 필요한 시점이다.
마지막으로 남북미 3자 간 보건의료협력을 계기로 남북미 3자 간 신뢰가 구축되고 소통이 되면 남북미 3자 정상회담이나 한반도 문제 해결의 당사자인 중국을 포함한 4자 정상회담을 추진하여 대북 적대 정책철회와 북한체제를 국제적으로 보장하는 ‘한반도 비핵화-평화체제 구축’ 로드맵(roadmap)에 합의가 바람직하다. 따라서 합의된 로드맵에 따라서 한반도 문제의 당사자 간 상호양보와 타협하려는 태도와 자세로 핵 없는 항구적인 한반도 평화체제가 이뤄지길 기대한다.
곽태환 박사(미 이스턴 켄터키 대 명예교수/전 통일연구원 원장)
한국외국어대 학사, 미국 Clark 대학교 석사, 미 Claremont 대학원대학교 국제관계학 박사. 전 미 Eastern Kentucky 대학교 국제정치학 교수; 전 경남대 극동문제연구소 소장/교수; 전 통일연구원 원장. 현재 미국 이스턴 켄터키 대 명예교수, 경남대 초빙 석좌교수, 한반도미래 전략 연구원 이사장, 한반도중립화통일협의회 이사장, 통일전략연구협의회(LA) 회장, 미주 민주참여포럼(KAPAC)상임고문, 평통자문회의 LA 협의회 상임고문 등, 경남대 명예정치학 박사 수여(2019),글로벌평화재단(Global Peace Foundation)의 혁신학술 연구 분야 평화상 수상(2012). 32권의 저서, 공저 및 편저; 칼럼, 시론, 학술논문 등 400편 이상 출판; 주요저서: 『한반도평화, 비핵화 그리고 통일: 어떻게 이룰 것인가?』 (통일뉴스, 2019), 『국제정치 속의 한반도: 평화와 통일구상』 공저: 『한반도 평화체제 의 모색』 등; 영문책 Editor/Co-editor: One Korea: Visions of Korean Unification (Routledge, 2017); North Korea and Security Cooperation in Northeast Asia (Ashgate, 2014); Peace-Regime Building on the Korean Peninsula and Northeast Asian Security Cooperation (Ashgate, 2010) 등. Email: thkwak38@hotmail.com.