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<기고> ‘남북평화협정’에 대한 국회동의, 법치주의를 위한 헌법적 책무다
홍원식  |  tongil@tongilnews.com
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승인 2018.06.26  14:58:20
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홍원식 민주평화통일자문회의 상임위원(법학 박사)

 

문재인 대통령과 김정은 국무위원장 간에 체결한 ‘평화협정’이 국회동의 대상인지 여부가 여전히 논란이 되고 있다. 이와 관련한 헌법 제60조 제1항이 국회 동의를 요하는 조약에 관한 조항이다 보니, 평화협정이 조약인지 여부까지 논란이 되고 있다. 김정은 위원장이 남북·북미·북중 정상회담을 교차로 해 가며 빠르게 국제무대에서 스포트라이트를 받고 있는 동안 달구지 끌고 장터에 가며 뻔한 동네일로 갑론을박하는 격이다.

대한민국 헌법은 국민주권의 실질화를 위한 법치주의 헌법 이념을 구현하기 위해 헌법 제60조 제1항을 규정하고 있다. 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 대통령의 조약 체결·비준에 대해서는 국회의 동의를 받도록 하고 있는 것이다.

국회 동의가 갖는 헌법적 의미는 민주적 정당성과 합법성 부여를 통해 법치주의 시스템이 가동되도록 함에 있다. 이는 국가를 대표하여 행하는 대통령의 권한에 대해 국민의 대표기관인 국회로 하여금 통제하도록 하여 견제와 균형의 원리, 즉 권력분립의 원리가 작동하도록 하고자 한 것이다. 이 권력분립의 원리는 법치주의 원리의 핵심 요소로서 본질적 존립 목적은 헌법 제10조가 지향하는 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 위시한 국민의 기본권 보장이다.

이러한 헌법원리에 의할 때 ‘평화협정’에 대한 국회의 동의는 논란의 여지가 없는 헌법적 책무다.

지난 4월 27일 남북 정상 간에 체결한 ‘평화협정’ 내용 속에 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 줄 수 있는 내용과 더불어 단계적 군축을 지향하고 있어 주권의 제약에 관한 내용도 포함하고 있기 때문이다. 주권자인 국민은 헌법 제60조 제1항을 통해 이러한 경우 대의기관인 국회 동의를 받도록 주권적 명령을 하고 있는 것이다.

헌법과 국회법이 정한 절차에 따라 ‘평화협정’이 국회의 동의를 받는 순간 규범력이 부여된다. 법률을 제정하거나 개폐할 수 있는 국회의 동의는 새로운 법률 또는 특별법의 제정과 같은 법적 효력을 ‘평화협정’에 부여하는 절차인 것이다.

따라서 국회가 동의한 범위(국회는 평화협정 전부 뿐만 아니라 일부에 대해서만 동의할 수도 있다) 내에서 평화협정은 ‘신법우선의 원칙’ 또는 ‘특별법 우선의 원칙’이 적용되어 진다. 기존의 조약은 물론 법률들에 대해서도 우선적 효력을 갖게 됨은 물론이기 때문에 국회 동의를 받은 바 없는 ‘5.24조치’는 사실상 사문화(死文化)되게 된다.

이때 남북정상 간에 체결한 ‘평화협정’이 조약은 아니지 않느냐? 라는 식의 문제 제기를 하며 국회 동의 자체를 반대하는 논리는 헌법원리에 맞지 않다. 헌법이란 성문헌법조문에 갇혀 있는 것이 아니라, 그 시점 주권자인 국민의 총의 또는 지배적 다수 국민의 정치적 의사를 담은 실질적이고 동태적인 개념이기 때문이다. 남북한은 UN 동시 가입 국가일 뿐만 아니라 국제사회가 북한을 국가로 공인하고 있음은 세계인이 주지하고 있는 바이다.

이러한 헌법적 현실에서 남북단일 국가를 전제로 조문화 된 헌법 제3조상 영토조항이나, 북한을 반국가단체로 단정하고 제정된 국가보안법에 얽매여 “조약은 국가 간의 문서적 합의인 만큼 남북평화협정은 조약이 될 수 없고, 따라서 국회 동의 대상이 될 수도 없다”는 식의 논리는 문명사회 헌법개념에 반하는 논리이기 때문이다.

만약, 국회가 지난 4월 27일 남북 정상 간에 체결한 ‘평화협정’에 대해 국회 동의를 하지 않는다면 어떻게 되는가?

법적 구속력, 즉 규범력이 없는 ‘공동성명’으로 일종의 선언문 수준의 문서가 된다는 것이 헌법재판소의 판결(헌재 2000. 7. 20. 선고, 89 헌바 63)이다. 국회동의 없는 ‘평화협정’은 한마디로 식물협정으로 전락한다. 즉, 국회동의 없는 ‘평화협정’은 소리만 요란한 꽹과리에 불과할 뿐 헌법적 의미가 있는 어떤 것도 할 수 없게 되는 것이다.

백범 서거 69주기인 오늘, ‘백범정신’ 되새기는 계기 되어야

오늘은 대한민국임시정부 주석을 역임한 백범 김구 선생님의 서거 69주기이다. “남북이 분단된 상태로는 진정한 독립이 아니다. 따라서 남북통일을 위한 노력은 이 시대 새로운 독립운동이다”며 중국에서의 27년간의 항일독립운동을 펼치다 일제와 열강에 의해 남북으로 분단된 조국 강토로 돌아온 그는 비분강개(悲憤慷慨)하며 외쳤었다.

출산율 저하로 인한 인구절벽 시대를 향해 가고 있는 대한민국은 내수시장의 지속적 축소로 인한 재고증가와 실업률 증폭이 피할 수 없는 잔이다. 이 ‘쓴잔’을 피할 수 있는 길은 북한과 대립을 통해 사실상 섬나라로 전락하기 보다는 남북협력 시대를 열어 유럽대륙을 한반도로 접목시키는 데 있음을 필자는 그간 수없이 설파해왔다.

시베리아횡단철도(TSR)·중국횡단철도(TCR)·몽골횡단철도(TMGR)·만주횡단철도(TMR)를 ‘남북종단철도(TKR)’로 통합한 ‘5T통합철도’시대, 곧 ‘국제평화철도시대’를 연다면 일본이 한반도에 사실상 복속됨은 물론이고 인류행복과 세계 역사를 한반도가 주도하는 시대가 열릴 것이기 때문이다.

그러면 유통 및 관광 혁명은 물론, 시베리아 천연가스의 한반도 직통소비 시대를 통해 국민소득과 국가경쟁력을 비약적으로 향상시킬 남북종단철도 건설에 필요한 공사비는 어떻게 마련할 것인가?

전파보다 빠른 ‘생각혁명’의 시대다. 남북종단철도 공사비는 ‘이용자 부담의 원칙’과 ‘남북종단철도 국제사회 공유시대’를 열어 충당하면 된다. 남북종단철도 시대를 학수고대하고 있는 유럽 각국과 러시아, 일본 등이 철도 공사비를 분담하도록 하고, 그 철도에 대한 사용·수익과 관리를 함께 하는 방안을 제안하는 것이다.

우리 땅에 있는 철도를 왜 국제사회와 공유한단 말인가? 라는 우려를 표명하는 이들도 있을 것이다. 막대한 철도 공사비를 분담한 국가들이 철도를 공유하게 되면 한반도에서 미·중 패권 다툼으로 인한 폐해나 전쟁위협을 사실상 종결시키는 장점이 있음을 모르고 하는 우려일 뿐이다. 한반도 종단 ‘국제평화철도’ 시대가 열린다 해도 주도적 소유권은 ‘영토고권’을 이유로 우리가 갖는 것은 당연하다.

‘국제평화철도’ 시대가 현실화 되면 유통·관광 혁명 덕분에 넘치는 국부를 어떻게 활용할 것인가 하는 ‘행복한 고민’이 국가적 현안이 될 것이다. 또한 한반도종단철도 국제공유시대는 일본 열도의 한반도 복속시대의 개막이기도 한다. 일본 경제의 명암이 한반도에 달려있게 되어 ‘항구적 극일’은 필연적 부산물로 부여되는 것이다.

세계 문화와 인류행복을 선도하는 하나됨의 한반도 시대! 백범의 소원, 우리의 소원을 이뤄낼 수 있는 세기적 기회가 한반도가 부여 되어 있음을 세계인이 주목하고 있다. 국회는 “어떠한 사상이나 이념도 남북동포간의 화해와 협력보다 우선할 수는 없다”는 백범 선생님의 유언을 되새기며 헌법적 명령을 준행하는 자세로 ‘4.27. 평화협정’에 대한 동의 절차를 조속히 밟도록 해야 한다. 열차 떠난 뒤에 손을 들어 봐야 소용없지 않은가...

“도전에 적기에 응전하지 못하면 역사의 저편으로 도태하게 된다.” 역사가 토인비의 말이다.

(추가, 15:57)

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